2019年9月25日，在龙港市成立大会上，龙港首任镇党委书记陈定模也成为了大家关注的焦点。 （东方ic/图）
（本文首发于2019年10月17日《南方周末》）
有了前车之鉴，龙港在撤镇设市的规划中着重考虑了机构精简的问题，最大特色概括为“大部制、扁平化、低成本、高效率”，与同等人口规模的县市相比，编制总量压缩了40%以上。
国家发改委规划司司长陈亚军接受媒体采访时说：“龙港镇改市意味着我国新型城镇化迈出了开创性一步。”
赵成德最近有些苦恼，作为浙江苍南县委组织部办公室主任，他给部长制定一周工作安排时，讨论龙港干部调动的会议一律写成了“研究专项工作”，都不敢提“龙港”二字，“怕引起干部关注”。
龙港原是隶属温州苍南的一个镇，2019年8月16日，龙港迎来了一次历史性跨越，当天经国务院批准，龙港由建制镇直接升格为县级市，属全国首创。
这一改变在干部群体中搅起的最大漩涡，莫过于人事调动。许多在苍南县城工作的龙港人都想回去，组织部门只能答复“政策研究清楚后，各单位再作调整”。
中国第一座农民城是龙港的另一个标签。1984年，5个渔村合并后，当地农民自发建了一座城。35年来，龙港的镇级体制机制，逐渐无法与庞大的经济总量和人口规模匹配。2015年6月的一份调研报告显示：龙港镇财政收入占苍南县50.3%，但可用财力只占11.6%，龙港镇常住人口占苍南36.7%，但行政事业单位人员只占全县的2.8%。
要解开“小马拉大车”的困局，撤镇设市是一条出路。国家发改委规划司司长陈亚军接受媒体采访时说：“龙港镇改市意味着我国新型城镇化迈出了开创性一步。”
从村民变“镇民”，再成市民，龙港人要再次面对自己的身份变化。
“迫不及待”2019年9月25日，龙港镇政府的牌匾被换下，新牌匾上的几个字是“龙港市人民政府”。此时距民政部复函浙江省政府建立龙港市，才过去一月有余。
这是一次迫不及待的挂牌。一位龙港当地官员说，一般县改市批复生效后，筹备期最多可长达12个月，龙港在这么短时间内挂牌，其实压力较大，“牌子已经挂了，实际上政府还没运行”。
随着不少部门从原来镇政府所在地，搬入临时的办公大楼，一些原龙港镇的公务员也身陷迷茫。原龙港镇党委书记陈为来就拒绝了南方周末记者的采访请求，原因是“现在身份比较尴尬”，他也不知道自己“何去何从”。
有一点可以确定，龙港市的人员编制要在苍南县（包括原龙港镇）现有人员编制总量内调剂解决，目前正接受报名。考虑到龙港的待遇可能更好，在苍南法院工作的陈敏之填了表格，并在是否服从组织调配那一栏，勾选了“是”。
如果如愿以偿，他将作为苍南公安、司法人员30%中的一分子，被划转到龙港市。根据《龙港设市行政区域总体调整方案》，原苍南县党政机构行政编制，将按照20%比例划转到龙港市，公安、司法专项编制将按照30%划转到龙港。
一名在苍南县政府工作的官员告诉南方周末记者，龙港现有人员中比较缺乏专业人才，他打个了比方：县一级财政会做很科学的预算，有一套方法，以前的龙港镇也做预算，却很简单，成了市以后，“如果我们这里财政局的业务人员不派过去，龙港的预算都排不出来，那就有问题了”。这位官员称，组织部门要根据龙港的具体现实需求调配。
愿意到龙港上班的，大多是在县城灵溪镇上班的龙港人，灵溪、龙港原是苍南县的两个大镇，相隔约半小时车程，选择回龙港，上班离家近是最吸引人的理由。
报名的情况显示，龙港还是有吸引力的，原龙港镇一负责人告诉南方周末记者，想去龙港的人数已超过了总编制数的20%。
不过，也有很多人已确定无法回龙港。龙港人李梅是苍南县的公务员，她的单位在龙港对应的部门并无充足编制。“还有很多人想回回不来，蛮伤心的。”李梅说。
在职人员需要选择，即将退休的人员也要选择自己在何处退休，这决定着将由哪个政府来支付退休金。
过渡期内，大多数跟当地居民有关的信息尚无变化，身份证仍正常使用，走在龙港的街道上，南方周末记者有一次听到一市民和发货店家打电话：“地址是温州市龙港市世纪大道。”……“没龙港市？那还没改过来，你选苍南县，然后龙港镇。”
农民城“食量陡增”在龙港镇第一任党委书记陈定模的回忆里，最初的龙港“水不清、灯不明、路不平”，镇里只有一架电话机还要转接，甚至连一家理发店也没有。
1982年2月，苍南县刚从平阳县分出，围绕县城驻地设在灵溪还是龙港，出现了争议。为了“平衡”，苍南县决定在龙港设一个经济中心，1983年10月12日，浙江省政府批复同意苍南县建立龙港镇。
一个农民城的雏形就这样建立了。
怀揣3000元办公经费，时任苍南县钱库区委书记兼区长的陈定模毛遂自荐来到龙港。他发现户籍的二元结构，是农民通往城镇的最大壁垒。于是，他决定做一个大胆的尝试——用一笔钱，换一块地，赠品是城镇户口。
陈定模在全国率先把土地按地段分为不同等级，作为商品来经营，以解决城镇建设所需资金问题。1984年12月31日，交地价款的截止日，人们排着长队，争着交款，政府只好临时组织民兵到现场维持秩序，并决定延迟到1985年1月1日凌晨。最后一汇总，共收地价款近千万元。
到1987年，龙港镇已经初具规模，成为附近重要的商品交易中心。随之而来的问题是，龙港镇的镇级体制机制，逐渐无法与日益庞大的经济总量和人口规模匹配。
一篇1990年代的新华社内参显示，龙港全镇当时工业产值已达到17亿元，银行却只有800万的信贷额度，伴随着地价和劳动力价格不断增长，不少企业家反映，再这样下去只能迁出龙港。
温州市康尔微晶器皿有限公司董事长陈明形也曾有过迁出打算。2000年前后，龙港的行政审批中心尚未建立，“一件小事往往也会折腾好几个来回。”陈明形说，但由于他的公司是重资产企业，迁移成本较高，只好作罢。
陈定模从1980年代末就已试图改变这个“食量陡增”的小镇的命运。
他悟出了一个道理：“没有城镇化就没有现代化，把大量农民滞留在农村，经济就不发达”，于是开始考虑重组周边镇区，建立三江市。1988年，一份关于请求建立三江市的文件被上报至浙江省，陈定模后来辗转听到省里的回复：“这个家伙镇还没搞好就想搞市了。”
1989年，陈定模调任苍南县体改委主任，后又于1993年下海经商，但他对龙港镇改市的奔走呼号，却没停过。1990年代，陈定模多次和曾经的副手李其铁赴京沟通龙港的建市工作。
1995年，龙港被有关部委确定为全国小城镇综合改革试点镇，在财政、户籍管理等7个方面获得了部分县级管理权限，但随着试点结束，2000年前后大多权力又被收回。
此间，龙港遇到的另一个机会是“强镇扩权”。2009年，温州市开始“强镇扩权”改革试点，龙港镇位列其中。原龙港镇党委副书记金珍敏告诉南方周末记者，龙港原本向上级申请了88项权力，最终下放了49项。
2011年，龙港跻身浙江省小城市试点镇，财权、事权进一步得到扩大，同时也扩大了行政版图，原舥艚镇、芦浦镇、云岩乡建制被撤销后，它们的行政区域也并入了龙港镇。但由于助推相关改革的时任温州市主要领导离任，那次试点逐渐停滞。
县级市、副县级市，还是镇级市？反复收权放权，发展问题无解，龙港撤镇设市的决心一步步增强。
2014年12月，龙港获批成为全国首批国家新型城镇化综合试点镇，当年仅有两个试点镇。据金珍敏回忆，当时批下来的试点方案是行政管理创新、行政成本降低的新型设市模式，成为试点镇后，龙港逐渐建立大部门制的组织架构和扁平化的管理体制。龙港当时就构建了15个大部门，在之后的龙港设市申报方案中，预计龙港市的党政机构也是15个。
不难看出，龙港这是在为撤镇设市做准备工作。
可那次试点依然无法解决财政不能独立的问题。2015年底，龙港镇欲设立镇对省结算的财政体制。金敏珍介绍，镇对省结算，中间跨越了县，意味着苍南县的盘子会小很多，省政府不得不考虑县这一层级的感受，后来不了了之。金珍敏也明白，龙港镇经济总量约占苍南县50%，让这样的镇独立出来，“苍南肯定是没有动力的”。
到了2016年，龙港仍在继续争取权力。南方周末记者看到一份龙港镇向苍南县委县政府提出诉求的初稿，共有7项诉求，涉及财政、人事、系统账号使用等。
争取镇改市的过程中，龙港使用了各种策略。2016年5月，商人杨介梁被龙港镇政府聘为龙港“镇改市”后援团成员，杨介梁告诉南方周末记者，后援团人数上千，主力有几十人，都是在龙港较有影响力的人，他们帮忙宣传，建言献策，努力完成指标。
也在那一年，12月29日，中办、国办发布了关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见，明确提出要推动行政管理体制改革成就显著的特大镇设立市辖区或县级市。在金珍敏的叙述中，这一意见颁布是助推器，使探索中的龙港镇有了明确的方向——县级市。
实际上，围绕撤镇改市，建立何种类型的市一直是龙港和外界的讨论焦点。
2017年春，浙江省参事室工作人员曾到龙港考察。金珍敏记得，几位专家一开始提出，作为国家层面最有改革意义的是，建立一个副县级市或者是镇级市——这是有创新的亮点。早在2010年2月22日，时任浙江省温州市委书记邵占维在强镇党委书记座谈会上就提出，要将龙港镇等5个试点强镇建设成为镇级市。
但金珍敏向来不看好这种模式。他对省参事室专家说，建立镇级市或副县级市，对全国来说有示范意义，但对龙港没有意义，理由很简单，镇级市意味着龙港还是归县管，但龙港镇渴望的是县级的法律主体资格，因为这决定着能否拥有财政自主权。
专家组调研后形成了报告，副标题便是有关一直以来备受争论的问题：“设县级市、副县级市还是镇级市应及早决策”，得出的结论是“设立镇级市副县级市申报审核程序还没有明确，不可能解决有效放权”。
至此，关于建立何种类型的市，面目逐渐明朗。大约在2017年底，省委政研室又去龙港调研过一次，形成的报告经省委领导批示后，最后敲定为县级市。
知情人士透露，在地方政府博弈的背景下，省级层面的推动是成功推动撤镇设市的重要因素——浙江省有着想让龙港成为全国第一个撤镇设市的决心，这在相关文件中有所表述。
不设乡镇、街道比龙港更早，福建石狮也是在镇的基础上设立的县级市，区别在于，石狮市由若干乡镇合并而成，而龙港的行政版图并没有改变，直接由镇转变为市。
从行政管理角度来说，石狮的改革也存在争议。1988年建市时，石狮按市场经济原理设置了政府机构，不搞上下对口，不设专业经济管理部门。据《南风窗》报道，当时政府系统设置了经济局、内务局等11个部门，行政编制控制在200名以内。但是，截至2005年，石狮市的党政机构已由建市之初的13个增至29个，人员由1421人增至5747人。
中国城市与小城镇改革发展中心首席经济学家李铁向南方周末记者分析，机构膨胀问题的出现，主要是由于镇级机构设置与县级权限出现了矛盾，当时已被赋予县级权限的石狮市未成立与上级政府机构相对应的部门，导致已被批准为县级市的政府，不得不按照上级有关部门的要求，逐渐恢复了传统的机构和编制设置。李铁坦言，“这是中央所不愿意看到的”。
有了前车之鉴，龙港在撤镇设市的规划中着重考虑了机构精简的问题。
浙江省民政厅厅长王剑侯将龙港的最大特色概括为“大部制、扁平化、低成本、高效率”，主要体现在机构最大限度精简，不设乡镇（街道）层级，县级部门力量直接下沉到村、居。王剑侯说，在机构优化和管理体制调整后，龙港与同等人口规模的县市相比，编制总量压缩了40%以上。原龙港镇城北片区工作站党委书记林为礼进一步向南方周末记者介绍，撤镇设市后，基层管理将实现“市管村居、分片服务”。
不过，多位当地官员均认为，龙港模式能否成功还需时间检验。而在接近温州市政府的一名官员看来，如果龙港的试点效果好，其他相似的镇今后报过来还可以考虑，如果龙港没弄起来，“民政部以后就可能不批了”。
在中国，镇区人口超过10万以上的特大镇有321个，超过20万的特大镇有54个，《2018年中国中小城市高质量发展指数研究成果》显示，在全国综合实力千强镇中，龙港镇位于第十七名，既非发展最好的镇，也非规模最大的镇。
事实是，龙港最终脱颖而出了。谈及龙港撤镇设市是否具有可复制性时，李铁认为这取决于两方面，一方面是中央的重视程度——如何发挥中小城市的活力，怎么样给它更多的发展权限；另一方面是地方积极性，由科级单位变为县级单位，会涉及人员、编制、权限等一系列问题和结构调整，这些问题的解决都需地方政府积极探索。
（文中陈敏之和李梅为化名）
南方周末记者 汤禹成 南方周末实习生 任碧玥 任淼琳