2018年1月23日央视《焦点访谈》播出了《沉重的超载》，报道了公路治超中出现的“神奇”现象。
报道出来的只是表象。普通观众看后估计是骂声。但是对于交通部门不应仅 限于此。
《沉重的超载》报道的内容是：
山东的泰安等地治超人员乱作为，与带路的黄牛沆瀣一气，故意放纵车辆超载超限行为。
湖北的随县等地治超人员不作为，后半夜闭关睡觉，任由超载超限车辆畅行无阻。
第二天央视《24小时》《新闻直播间》等节目又作了基本同样的报道。
报道应该基本属实。这也与前不久交通运输部办公厅印发的《关于交通运输领域行政处罚、行政检查近期组织暗访和典型案例情况的通报》（交办法函〔2017〕1944号）“暗访情况”内容吻合。
11月中下旬，部成立4个暗访组，对河北、天津、山东、河南、湖北、辽宁等6省（市）的交通运输行政处罚和行政检查工作开展了暗访。在此次暗访中，发现了以下问题：
（一）“黄牛”收取“带路费”问题。暗访组在对天津、河北等部分货运路段暗访时发现，有“黄牛”通过现场设点分别在高速公路上道口和下道口收取“带路费”。“黄牛”向驾驶员指明行车路线，并告知其如遇到执法人员对该车检查时，“黄牛”会帮助驾驶员进行处理。暗访组对河北省某治超站暗访时发现，有私家车带领超限车队通过治超站，执法人员未予检测，暗访人员通过向治超站周边群众了解，该站存在“黄牛带车”现象，每辆车缴纳100元，可顺利通过该检测站。
（二）治超“不作为”的问题。暗访组在对河北、河南、湖北三省的23个治超站进行暗访时发现，工作人员对过往货运车辆未进行检测，超限超载车辆直接通过超限检测站。部分治超站工作人员不在岗，没有落实24小时值班制度。由于执法不作为现象较多，暗访地区公路超限超载现象有所反弹。
说“治超治超，越治越超”可能并不客观，但说“久治不愈”还是比较靠谱的。很多人因此有些麻木，反正“早已有之，不足为奇”。同时超载超限不可分，公安交警也有责任。反正有人一起扛着。
这些观点可以理解，也有一定道理。但是，保护公路完好是公路管理机构的主要职责，其中负责治超是路政执法的重要工作。如果工作没做好，超载超限乱局继续，无论什么原因，对交通运输部门及其工作人员而言一定不能算是光彩的事。
事件中，不论公路管理机构有无责任、什么责任，“锅”，是背上了。
《沉重的超载》反映的是路警联合执法期间出现的问题。
为进一步加大对违法超限超载行为的打击力度，交通运输部、公安部在全国范围内联合开展了治超专项行动。交通运输部办公厅和公安部办公厅专门印发《整治公路货车违法超限超载行为专项行动方案》（交办公路﹝2016﹞109号）原定时间是从2016年8月18日开始至2017年8月31日，据说是“取得了较好效果”，2017年11月交通运输部和公安部又印发《关于治理车辆超限超载联合执法常态化制度化工作的实施意见（试行）》（交公路发〔2017〕173号），要求建立长效机制，实行“联合执法常态化制度化”。
除了“黄牛带路”，《沉重的超载》反映的，也可以说是路警联合执法的问题，起码是反映了联合执法的一个侧面。
——责任明确了吗？报道中超限运输车辆经过两地多处公路超限检测站，均无执法人员按规定指挥引导车辆进入检测站。按照《专项行动方案》的规定“公安交通管理部门负责指挥引导车辆到超限检测站接受检测”；而《实施意见》则只是说“通过交通标志或执法人员的指挥”进入检测站。究竟哪个部门对这一关口的弃守承担责任？
——机制健全了吗？报道中的两处沙场似乎对超限超载毫无顾忌。作为货运源头，沙场也不见有运管执法人员驻点、巡查或者有视频监控。治超是个系统工程。源头失管，也难怪超限超载车辆源源不断。
——保障到位了吗？治超是执法活动，主要靠的是行政执法人员。超限检测站实行24小时工作制。长时间全天候的治超需要配备大量的执法人员，而执法人员数量不足时，往往就只能靠加班打疲劳战，这明显缺乏可持续性。报道中后半夜执法人员在车上睡觉，可能也不是很奇怪的事。
《沉重的超载》只是新闻媒体的观察。治超中的还有些深层次的问题恐怕不是新闻报道能反映出来的。例如：违法超限运输处罚权，就是当前争议较多的问题。
对违法超限运输实施处罚，有《公路法》《公路安全保护条例》作依据。2016年9月21日起施行的《超限运输车辆行驶公路管理规定》（交通运输部令2016年第62号）则进一步细化处罚的裁量标准，制定了分级递进标准。
但是根据《专项行动方案》建立的联合执法机制，专项行动期间，依托超限检测站开展路面联合执法，具体由公安交通管理部门依据公路管理机构开具的称重和卸载单，依法进行罚款、记分。
在治超联合执法机制中，公路管理机构执法人员的主要工作是：检测车辆并打印检测单；监督超限超载车辆消 除违法状态并复检；将称重和卸载单交给交警，由交警实施处罚；根据交警处罚决定放行车辆。这些工作，基本就是公安辅警就能胜任。而现在公路管理机构的执法人员在干这事。
《实施意见》延续了这一规定。同时进一步规定：在“未实施驻站联合执法的超限检测站”，在“未设置超限检测站的普通公路”流动检测，以及高速公路入口、货运源头单位均实行“联合执法”，并且“按照驻站联合执法的职责分工和工作流程进行检查处罚”。实际就是在完成前期的检测和监督消 除违法行为后，交给公安交通管理部门单独实施处罚和记分。如果公安交通管理部门执法人员不在，也要“联合”：要通知并等待他们过来开罚单。
这实际上等于停止公路管理机构依据《公路法》《公路安全保护条例》《超限运输车辆行驶公路管理规定》行使违法超限运输行政处罚权。而且，这次没有加上期限。
2017年5月5日，交通运输部办公厅印发了《关于贯彻实施〈超限运输车辆行驶公路管理规定〉的通知》（交办公路〔2017〕62号），要求“严格执行《规定》中的处罚标准”。这，似乎有些多余。
联合执法的目的，据说是为了解决“多头执法、重复罚款、以罚代管”的问题，为了“清理并减少各类检查和罚款，营造稳定公平透明的营商环境”，“推进依法行政，严格规范公正文明执法”。
看起来，这一制度安排的立意很高。
“多头执法、重复罚款、以罚代管”的现象确实存在，但这是有原因的。
这里又要说到“超载”“超限”两个概念。
超载是车辆装载超过机动车行驶证上核定的载质量。超限是超过公路、公路桥梁、公路隧道或者汽车渡船的限载、限高、限宽、限长。超载超过了车辆的设计承载能力；超限超过了公路、桥梁等基础设施的设计使用能力。
超载与超限密不可分。超载降低车辆的动力性、制动性、操控性以及轮胎等部件的安全性等性能，危害行车安全，也会损害公路设施。而超限破坏了公路设施，也会降低行车的稳定性和安全性，还会影响其他车辆的正常行驶。同时多数超载的车辆也会超限。
治理超载和治理超限两项工作也是紧密关联：都要在公路上执法，都是针对公路上的货运车辆。
但是，超载与超限两者毕竟存在明显的区别，两者也有不同的法律责任。治理超载与治理超限，有不同的执法主体，有不同的法律依据，有不同的治理体系。这就带来了所谓“多头执法”。
“重复罚款”问题也需要分析。治理超载与治理超限中的罚款，法定的实施主体分别是公安交通管理部门与公路管理机构（或交通主管部门）；治理超载的处罚对象是驾驶超载车辆的驾驶人及运输单位直接负责的主管人员；治理超限的处罚对象原则上是违法超限运输的承运人。两者的处罚对象范围可能交叉，但并不重叠，不是简单的替代关系。
至于“以罚代管”，这需要分析执法主体的职责和权限。例如，公安交通管理部门的职责范围广、权力大，能够对驾驶人、对车辆实行前置的预防性措施，不仅可以对其参与交通活动资格进行约束，甚至还有警察特有的强制权力。而公路管理机构就不同，从事的是比较单纯的公路保护工作，执法区域基本就限定在公路上，相当多再搞些公路法规宣传。而超限车一上公路就已经处在违法状态。公路管理机构对违法超限运输的管理措施，除了强制卸载，就剩下行政处罚了。
“多头执法、重复罚款、以罚代管”中，相当为社会诟病，同时也是比较容易解决的，是“重复罚款”。解决这一问题是有法律依据的。这就是《行政处罚法》第二十四条规定的“一事不再罚”。
何为“一事”，理论界存在较大的争议。但在治理超载超限过程中如果公安、交通两个部门都实施处罚，那基本可以认定属于“一事多罚”。社会上将这类重复处罚归于“乱罚款”。
但法律界更多认为此不属于“一事不再罚”，认为这是属于一事不再罚的例外。
早在2004年全国开展超限超载集中治理时就有文件要求：对同一超限超载违法行为，公安与交通不重复查处；各省（区、市）不再重复查处。但估计执行情况并不好。
建立一种执法机制，从源头上、体制上消 除“重复罚款”，这比在个案的执法中解决“一事多罚”更为合理。这应该被理解为“一事不再罚”的制度设计，而不应被理解为以文件取消了哪一个部门法定的行政处罚权。
但是这种制度设计应当非常谨慎，力求科学合理。
依据《道路交通安全法》，公安交通管理部门对货运机动车超过核定载质量的，处二百元以上五百元以下罚款；超过核定载质量百分之三十或者违反规定载客的，处五百元以上二千元以下罚款。
依据《公路法》《公路安全保护条例》，公路管理机构对车辆擅自超限行驶的，可处3万元以下的罚款。《超限运输车辆行驶公路管理规定》则进一步细化了处罚标准，对超限超过1000千克的，每超1000千克罚款500元。
两种处罚的计罚方式不同。但显然公路管理机构对违法超限运输的处罚更重，尤其是对超载超限的重型货运车辆。这类车辆无论对公路设施还是交通安全的危害都更为巨大。
在这两种处罚中，按照择一从重原则实施处罚，更为符合立法本意。当前超载超限久治不愈，应当用重典治乱局。因此，以违法超限运输对承运人实施行政处罚对治理超载超限更为有利。
而公安交通管理领域，还有非常独特的“记分”制度。“记分”不属于行政处罚，但这项管理措施对驾驶人的震慑和制约往往比行政处罚更为有效。
由公路管理机构依法对承运人实施罚款的行政处罚，道路运输管理机构依法对车主、驾驶员、道路运输企业和货物集散地以及货运站等场所的经营人、管理人实施“一车四罚”，公安交通管理部门对驾驶人实施记分管理。这样多元的制约惩戒机制，可能更有利于超载超限治理。
高层协调的细节并不公开，基层无法得知。因此出现了不少的猜测和抱怨。这并无必要。
在我们这样的法治国 家，要彻底解决“多头执法、重复罚款”的问题，最终还是要靠立法。作为立法者，要作好顶层设计，使法律规范相互衔接；作为执法者，要服从法律，履行好法定职责。
但在目前，针对违法超载超限，联合执法机制中选择了相对较轻的处罚，这是否能够带来预期的效果，有待进一步检验。
没了行政处罚权，公路管理机构在治理超限中的执法权威肯定会受到损害。如同猎物不怵被拔了牙的老虎，违法超限当事人对公路管理执法的态度也会发生变化。这是否能促进超载超限治理，也有待观察。
其实这些都无所谓。只要公路完好安全畅通的目的能够实现，谁执法谁处罚并不重要。
可就是在这种机制下，出了问题，公路管理机构也难辞其咎，起码是在法律面前，在舆论面前。
《沉重的超载》等节目就质问：2016年9月21日，《超限运输车辆行驶公路管理规定》正式实施，被称为史上相当严治超令。根据规定：超载比较高会被处以3万元的罚款。那么，这里的货车为何如此明目张胆地超载超限呢？他们难道不怕被处罚吗？……矛头指向的是公路管理机构。
是啊，有这么严厉的处罚，你公路管理机构在干啥？是不是在纵容违法超限？
这样的问题，cctv在问，其他媒体在问，社会公众也在问。可能连路政执法人员都在问。
《沉重的超载》播出后，据报道山东、湖北紧急部署治超执法，其他不少地方也开展了警示教育，严格治理超载大货车。相关责任人员还会被调查处理。这些都在意料之中。