国家推行退耕还林政策的最终目的，在于鼓励植树造林，改善生态环境。在退耕还林相关玩忽职守案件审判和辩护中，我们需要牢牢把握和运用国家退耕还林政策的最终目的，把国家退耕还林政策的追求目标，作为判断国家退耕还林补助资金是否遭受实际损失的重要标准。
在此，需要研究的是，村集体耕地或者从农民手中流转来的耕地形成“大户承包”，再进行退耕还林，领取了国家退耕还林补助金，是否违反退耕还林政策？如果违反了退耕还林政策，应当承担何种法律责任？荒山荒地造林，国家退耕还林补助金的，又应当承担何种法律责任？
一、《退耕还林条例》第三十六条规定，尚未承包到户和休耕的坡耕地退耕还林的，以及纳入退耕还林规划的宜林荒山荒地造林，只享受种苗造林补助费。因此，绝大多数案件中，人民法院对在村集体的土地、通过流转来的休耕地进行大户承包等进行退耕还林，借用其他村民名义，签订退耕还林合同，领取国家退耕还林补助资金的，均认定为违反国家退耕还林政策，利用不符合退耕还林条件的土地进行退耕还林，套取、骗取国家退耕还林专项补助资金，构成贪污、诈骗等犯罪。在退耕还林工作中，负有相应职责的国家机关工作人员，则被认为构成滥用职权罪或者玩忽职守罪。
退耕还林条例
那么，这些有罪认定和判决，对国家退耕还林政策的把握，是否正确？笔者认为，在“违规土地”上进行造林，一概认定为套取、骗取国家退耕还林补助资金，有待商榷。从第三十六条的规定是，这些土地类型可以退耕还林，可以造林，只不过是，“只享受种苗造林补助费”，而不应享受其他补助。因此，在此类土地上，进行造林和退耕还林的，只是违反了政策的程序性规定，只须承担返还除种苗造林补助费之外的其他补助金的责任，而不应当定罪处罚按照犯罪处理。违反退耕还林政策与骗取国家退耕还林补助资金之间的区别关键在于，造林是否真实。没有实际造林或者虚构造林面积，当然属于骗取国家资金的犯罪行为，依法应当追究刑事责任。如果造林情况属实，只是手续存在不实或者违规之处，则应当认为仅仅属于单纯的违反国家退耕还林政策行为，应当追缴违法所得，而不应追究刑事责任。
基本依据是，国家退耕还林政策本质上是一种特殊的鼓励性的政府与造林户之间的交易：
农户造林 国家提供补助资 造林户得到资金补助 国家得到生态环境改善。
从这一交易本质来看，相关人员在土地上实际进行了造林，本质上是支付了相应对价。国家得到了生态环境改善。因此，国家并没有“吃亏”，白白损失资金。只有没有进行实际造林或者虚构造林数量的案件中，国家才是支付了补助资金，没有得到造林和改善生态的结果，才算被骗。
据此，我们可以把“违规土地”可以区分为以下三类：1、土地权属违规；2、土地自然属性违规3、已经存在林木的土地。相关案件中反映出来的违规土地形态中，第3类并未实际造林，确属骗取国家补助资金。而对前2类情形的土地进行退耕还林，领取了国家补助的，则应当区别对待。
二、“尚未承包到户”与土地承包合同的签订。
此外，还需要研究的是“尚未承包到户”问题。何谓承包到户？承包到户是个程序性条件还是绝对禁止性规定。笔者认为，这只是一个程序性条件。很多案件中，被指控的纳入退耕还林的集体土地均与相关承包人员签订了土地承包合同。土地承包合同的签订，意味着相关耕地已经不属于第三十六条规定的尚未承包到户的坡耕地，而是已经转变为“承包到户”，可以用于退耕还林。因此，与村集体签订土地承包合同，意味着土地性质由村集体土地转变为承包到户的承包地。通过土地流转来的耕地，同样属于已经承包到户。上述两类情形均不应当认为违背国家退耕还林补助政策。
农村土地承包证对此，人民法院已有相关判例，值得我们认真借鉴。湖南省永州市中级人民法院刑事判决书(2015)永中法刑再终字第00001号判决指出：唐某某等人将卿某某的荒山造林，改为退耕还林，经验收合格后，领取国家补助款，其行为违反了国家退耕还林政策。考虑到造林面积并未虚报，且实际进行了投入，结合退耕还林工作实际，从有利被告人的刑事原则出发，对唐某某在该处退耕还林的违法所得给予以追缴。唐某某申诉提出“一、二审认定其与秦某某等人合伙贪污分得赃款72345元，系定性不当，适用法律错误，其行为应属于违反政策现定的违法行为，而并非触犯刑法的犯罪行为，根据永政办发（2005）33号文件，第一条规定，地类不符问题，处理方式仅为如数收回补助款”；其辩护人提出“卿某某主动向秦某某提出合伙经营，唐某某在合伙中的出资方式是技术指导整改，并指导整改成功，得到了验收成功的效果，这实际是参与经营，其行为不构成贪污罪”等理由，故唐某某及其辩护人提出的上述理由成立，本院予以采纳。本院二审以贪污罪对唐某某定罪处罚不当，应予以纠正。公诉机关提出“唐某某等人与卿某某通过改变地类、地名等方式骗取补助款的行为构成贪污罪”的意见，本院不予采纳。
这一判例，通过再审改判的方式，较好地解释了此类情形不应当认为骗取国家退耕还林补助资金。
三、国家经济损失金额的核定与辩护。
此类案件中，公诉机关往往以会计师事务所《审计报告》的证据形式来证实国家遭受经济损失的金额。审计机构则基于检察机关提供的相关材料提出审计意见和结论。对此，在辩护中需要重视以下几点：
1、多数情况下，退耕还林相关当事人领取的补助金额不同于国家经济损失金额。对此，应当予以高度关注。
2、退耕还林相关当事人在贪污、诈骗犯罪（上游犯罪）中退赔和上缴的金额，在玩忽职守案件（下有犯罪）的辩护和审判中，应予扣减，不计入玩忽职守案件造成的国家经济损失金额。
对此，最高人民法院研究室关于对滥用职权致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失如何认定问题的答复（2004年11月22日 法研[2004]136号）中指出，“人民法院在审判过程中，对于行为人滥用职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受的损失计算至侦查机关立案之时。立案以后，判决宣告以前追回的损失，作为量刑情节予以考虑。”
此外，最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）（法释〔2012〕18号）第八条规定，渎职犯罪或者与渎职犯罪相关联的犯罪立案后，犯罪分子及其亲友自行挽回的经济损失，司法机关或者犯罪分子所在单位及其上级主管部门挽回的经济损失，或者因客观原因减少的经济损失，不予扣减，但可以作为酌定从轻处罚的情节。
基于上述规定，本律师在王某某玩忽职守一案中，提出了在王某某被立案侦查前已经由相关人员退赔的国家损失，应予扣减的辩护意见。
3、退耕还林相关案件中，对滥用职权及玩忽职守案件的指控，应当扣除集体土地退耕还林种苗补助费每亩五十元以及村委会按照计税面积，给农民发放粮食直补和农资综合直补。
领取补助金本律师辩护的王某某玩忽职守一案中，发现本案的上游犯罪贪污和滥用职权案中对此均予以扣减，因此，在本律师辩护过程中，对作为下有犯罪的王某某玩忽职守一案，也应当同样予以扣减。经本律师核算，王某某玩忽职守一案中的审计报告没有扣除集体土地退耕还林种苗补助费每亩五十元以及村委会按照计税面积，给农民发放粮食直补和农资综合直补。经核算该部分应当扣除的金额为371974.54元。
4、进入村集体账目的相应金额，财政部门应当并且完全有条件通过行政手段，予以追回。但从本律师对相关判例的研究结果来看，相关部门并未采取相关行政措施进行追缴。