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中国近代工业产生于清末，以官办企业这一形式开始，以官督商办形式结束。总体而言，清政府举办的工业是失败的，期间还经历了一场管理体制的改良，当然这是一场不尽人如意的改良。这一切虽然都已成为历史，但历史的变化从来都是连续的，今天与昨天不同但又不完全不同，所以研究一下清末工业企业管理体制的演变，是有益的。
一、中国近代工业的产生
中国近代工业主要是在洋务运动过程中产生的。当时所谓“洋务”指的是牵连到对外关系的一切事物，以至一切与外洋来的事物有关的事情。诸如外事交涉。派遣留学生，学习外洋科学、购买洋枪洋炮、使用机器、开矿办厂、雇佣外国军官，按照“洋法”操练军队等。其中兴办军事工业并围绕军事工业开办其他企业，建立新式陆海军，是洋务运动的最主要内容，这样，比较象样的近代工业就是在这种背景下产生起来了。
由于外国势力多次入侵及中国军队在军事上的失败，极大地刺激了中国人民。朝野上下终于意识到必须向洋人学习，才可以“师夷长技以制夷”。当时主持和提倡办洋务的，在朝廷里是总理各国事务衙门的大臣奕沂和文祥，在地方上则是掌握实权的大官僚曾国藩、左宗棠、李鸿章。其中李鸿章经办洋务最多，时间也最长，成为办洋务的最重要代表。李鸿章早在同治三年（1864年）说：他的主张是“及早自强，变易兵制，讲求军实”其具体办法是“废弃弓箭，志精火器”“仿立外国船厂，购求西人机器。”
最早的工业企业，可追溯至两江总督曾国藩在安庆设立的军械所，江苏巡抚李鸿章在苏州和上海设立的洋炮局，但是规模都极小。第一个象样的军火工厂是在同治四年（1865年）成立于上海的江南制造局，它是在曾国藩支持下由李鸿章主办的，除了生产枪炮外，在光绪十一年前还造过军用船只。同治四年，李鸿章又在南京设立金陵制造局。在北方，同治六年（1867年）北洋三口通商大臣崇厚创办了天津机器房，同治九年（1870年）李鸿章任直隶总督后，天津机器局也归他掌管。主要是生产火药与子弹配合江南制造局所造的枪炮。同治五年，闽浙总督左宗棠在福州创办马尾造船局。此后，许多省份都以“机器局”“制造局”之类名义相继设立军火工厂、铁厂、矿厂等，它们都是督抚动用官资设立的，其中规模较大的有同治十三年设立的广州机器局，光绪十六年设立的湖北枪炮厂。
二、官办阶段
近代工业刚引进中国时，都是由清朝政府举办，对这些企业的管理，有如下一些特点。
这些官办军事企业及衍生的相关企业的产品都不是商品，不参加市场交换，企业所有产品都上交给清朝政府，由清朝政府根据各军队，各企业，各地方政府的需要，无偿调拨使用。企业生产什么产品，生产多少，何时生产都由清朝政府决定，企业只管完成任务，不必考虑产品是否适销对路，也不计算成本，不管盈亏。
由于企业产品无偿上交，所以从来就没有利润，也就没有从利润转化而来的资金积累，它的扩展和停滞取决于官方拨款的多少，而不决定于市场需求，也与企业经营好坏无关。例如江南制造局开办费54.3万两，其中购办机器，购地建厂，房租及物料开支等费用50万两，或是军需项下拨用，或是向上海道和广东藩司领支，另有部份是犯罪官员的赎罪金；江南制造局经常经费来源是江海关解部的二成洋税。马尾造船局开办费和常年经费是闽海关税银和本省厘税。其他官办的军事、通信、交通、开矿企业的资金也多依赖本省藩库供应。
清未官办企业另一个显著特点是企业主管即政府官员，各级管理人员拥有相应的行政级别。清朝政府根据企业规模大小和管理人员地位高低分别封予督办、总办、会办、提调等各色头衔。制造局俨然是一个衙门，大门口排列着大刀、长矛、洋枪等武器，树立着“肃静”、“四避”的虎头牌。马尾造船局虽然是一个造船厂，但它的名称却叫船政衙门，主管人员叫船政大臣。
企业的内部管理也有了近代管理方式的雏形。企业多半按照西洋工厂的组织规范，进行了极细的分工，分设各个车间（分厂）及工程处、考工处、议价、支应（财务）等管理部门。在主要工种定额方面，也有很详细的规定，例如车、钻、钳、锉、打磨、装配等各工种的每日定额，以及各产品所需工种的工数，都规定得非常详尽。同时，许多企业都制定了物资消耗定额，“酌估工料价值”，控制物资消耗。在用工制度方面，采用了雇佣劳动制，实行八小时工作制和星期日休息制，天津机器局、金陵机器局工人上下工均以汽笛为号，“颇有西洋风味”，而且大多数企业的工人是可以自由流动的。
清末官办企业，其作用是较大的，它的重要历史作用，在于“始发”。他们是在中国封建土壤上兴办的第一批近代工业，标志着中国近代化的开端。中国第一艘兵轮、第一台车床、第一磅新式火药和第一炉钢水的生产和制造，都是由此开始。它们开社会风气之先，打破了中国封建传统思想的偏见，培养了大批人才，传播了科学知识，为后起的资本主义工业的兴办奠定了良好的基础。
官办企业作用虽然较大，但它的效率却是极低的，由于它的低效率，使得这些企业成为清政府财政上的沉重负担，清朝政府终于意识到官办这种管理方式是没法维持了。以江南制造厂为例，一年经费140万两，拥有13个车间（分厂）却每天产枪7支，效率实是低得惊人。江南制造局还算好的，其他企业效率更低，维持不下去的只好倒闲，例如甘肃织尼厂，办了两年，便停产了。
造成官办企业效率极低的状况，是由以下几个原因造成的。
首先，由于这些企业是官办的，清末官场中的腐败作风，很快地侵袭到企业中去。诸如贪污纳贿、索要回扣、裙带关系、铺张浪费等腐败现象，极为严重。许多企业主管人员都发了大财，因为“外洋工料尤易浮冒，报价每至四五倍之多。故人谓机器局管事一年，终身享用不尽。”而各级督办、总、员司，多系平庸无能之辈，“或且九九之数未谙，授以矿质不能辨，叩以机栝不能名，但求不至偷工减料已属难得，器械利钝，悉听工匠指挥，茫无分晓”。而且还有许多人凭裙带关系就可以挂名支薪。至于铺张浪费，把企业中的物资化公为私的现象就更为惊人了。
企业官僚化也是造成企业低效率的原因，企业越办越象个衙门，管理机构十分庞大，机构重叠，人员冗杂，各部门职责不清，遇事互相推诿延搁，紧要公文审批手续繁琐，公文盛行，各员司皆亲友世好同乡，官官相护，内部一团和气，出了问题也无从追究责任，而且十分讲究排场，办事虚以形式，不顾实效。例如江南制造局，其管理部门有公务厅、方案处、报销处、支应处、议价处、考工处、储物库、军火处、松江药库，各处又下设许多部门，机构十分庞大，完全是个衙门的架子。
企业内部管理方式也很成问题，一个突出的特征是小而全，江南制造局拥有锅炉、机器、熟铁、枪厂、炮厂、木厂、铸铜铁厂、火药厂、炮弹厂、水雷厂、练钢厂等十三家工厂、都达不到规模效益，以至于日产枪七支，年产大炮一门或二门不等。两江总督张之洞也意识到“门类颇多而不专一”是一种毛病。考核制度也是造成低效率的原因，由于产品全部上交，费用靠政府拨款，因此，对企业主管的考核就没有利润指标，造成产品成本无限上扬。另外，原材料多半依赖外国供应，经验不足也是造成低效率的原因。
清末官办企业效率极低，难以维持的最重要原因是腐败，但是，腐败却不是由于官办这种形式造成的，因为东方各国工业近代化过程中都是以官办这一形式开始的，有的搞得就比较好，例如日本。日本的官办企业之所以搞得比较好，是因为当时日本政府相对廉洁些，相对有效率，所以其官办企业也就办得好一些。而清末政府极为腐败，所以官办就办得不好。
三、官督商办阶段
在洋务派官僚们办军事工业遇到一连串困难时，他们提出了“寓强于富”的口号，办起军事工业以外的其他企业来，意思是“要自强”必“先富”。这类企业涉及面较广，有矿务、通信船运、铁路、纺织、炼铁、轻工、机械等领域的企业。既然举办这类企业采用的管理模式漏洞百出，大家都认为官办企业办得不好，寻找原因当然不会认为是腐败造成，否则就是官僚们自打耳光，而是认为主要是官办这种形式不好，于是想出了新花样，叫做“官督商办。”
“官督商办”曾经有过两种形式。一种是政府以股份公司的形式吸收私人资本投资开办，在开办之初政府也往往垫拨一批官款，但必须分年摊还，企业的经营由政府大官僚及其所委派的总办等直接管理和控制，它是官督商办的高级形式，也最基本最普遍的形式。轮船招商局，开平煤矿，上海机器织布局等都采取这种形式。另一种是若干小矿由私人资本家自行负责经营管理，官方稽查收购产品，不直接参与企业经营管理。
高级形式的官督商办企业，采取了“官总其大纲，察其利病，而商董等自立条议，”也即是“商为承办，”“官为维持”。所谓“商为承办”即资本来自私人，盈亏由商负责，企业还须“由官总其大纲”。“官总其大纲”，既包含对企业的扶持，又包含对企业的支配和控制。当企业在资金周转、经营、销售等方面遇到困难，或给以官款垫支，或给以专利、减免税等营业特权，以资维护。另一方面，企业的用人、理财及经营方针，政府亦都严格控制和掌握。有些企业章程议定商总由商董中推举，实际上仍由政府委派。企业虽然由总办具体负责经营，但诸凡章程议定，招集股本额、置办机器盈余分配和亏损处理，都须向政府请示批准。
官督商办企业还拥有经营专利，主要是上海机器纺织局、轮船招商局和电报局几个企业，例如清政府明文规定给予上海机器纺织局经营专利，“十年内只准华商附股搭办，不准另行设局”。也就是它有垄断性。
初级形式的官督商办企业主要集中于矿业中，即允许若干小矿由私人资本自报开采，官方稽查，收购产品。这种官督商办企业的生产经营，财务收支，都由私人资本家自己负责，而不再由政府委派官员来控制，政府对“矿局诸事概不过问”，但只“弹压保护”，稽查和收购产品。一般而言，官督商办的初级形式经济效益要比官督商办的高级形式经济效益好些。
举办官督商办企业的目的是“求富”，也就是赚钱，但效果却并不理想。官督商办企业与官办企业既有不同之处，也有相同之处。官督商办企业的产品是当作商品出售的，企业须自负盈亏，但是官办企业中的一切浮华作风、衙门习气、腐败行为统统毫无保留地移植到官督商办企业中去了，在这种情况下，大多数官督商办企业自然越办越穷，经管人员却越来越富。所以在官督商办初期，私人资本是涌跃参加，但后来官督商办的名声越来越坏，私人资本都把官督商办视为畏途。此外，在官督商办企业中，普遍存在商人势力与官府势力的矛盾，双方都力图控制企业，一般而言，政府控制愈强的企业，从政府中带来的衙门作风和腐化行为就越历害，经营失败就越多，相反政府控制较弱的企业，往往可以盈利，甚至获得某些发展。另外，清政府的无偿征索，也是企业破败的原因，这种无偿征索称为“报效”，例如，1894年慈禧生日，开平煤矿报效3万两，轮船招商局也不时以“赈捐”和“筹防等形式向政府报效，每次一二万两不等。
后来，由于官督商办的名声实在太坏，又有人弄出了一种更新的企业组织形式――官商合办，意谓“官商各出股份，共担风险，共负盈亏，商总由股东共举，但实际操作的结果，管理权仍然完全属于官方，经济效益多半很不好，只有极少数例外，例如张之洞的湖北纱厂就还可以，但张之洞随后就强迫商人退股，企业收归官办，于是名声又坏了。
四、完全商办阶段
总而言之，清末这场工业管理方法的改良很快就陷入困境，随后就发生了辛亥革命，清政府的官办企业和官督商办企业被北洋政府全盘接收，大家也知道政府办企业是不合适的，中国的企业主流也就变成民办的了，这是后话了。
五、几点结论
清末举办的近代工业，对中国社会的发展作用是很大的，它毕竟引进了一种新的生产方式，打破了封建传统，培养了大批人才，为后来的资本主义发展奠定了基础。同时一定程度上起到了抵御外侮的作用。中法战争之所以能够胜利，与国内军火工业的大力支持有很大关系，中日甲午战争中，以及八国联军入侵中，清政府还能抵抗，这与自己的军火工业的支持有关系。
近代工业的引进也只能采取官办形式或官督商办形式，因为私人资本没有这么大的资金，也无法承担这样的风险，更没有专门技术人才和引进这些技术的专门渠道，这些事情，只有以国家的名义去办，才是比较合适的。许多国家的近代化都是以官办工业开始。不过从长期效果看，官办或者半官办的企业效率是比较低的。
洋务派的试验还证明了这样一个结论�...