继日本、新加坡等国家实施通证有关的政策措施之后，近日，美国、墨西哥、韩国、法国等国家也频频筹划布局该领域。2018 年 9 月 10 日，美国纽约金融服务局批准了 paxos 和 gemini 推出两种锚定美元的通证；同日，墨西哥政府颁布了有关通证的法规，规定将由墨西哥央行来决定通证的合法性；9 月 11 日，韩国金融监管局开始启动对首次通证发行(initial coin offering, 1c0)公司的调查，此前济州曾被筹划作为韩国境内 1c0 的唯一合法区；9 月 12 日，法国国民议会特别委员会批准了新的通证监管框架，法国财务部长表示，希望 1c0 的法律框架能够吸引来自世界各地的投资者。
据不完全统计，2018 年，全球 76 个国家允许 1c0 模式。至此，在世界范围内通证经济快速发展的大背景下，综观全球通证的法律监管制度，以美国为代表的国家或地区采取了积极的功能性监管态势，出台了较为细致的监管指引，强调了消费者权益保护和反洗钱规则的建立。因此，本文将以美国为例，重点剖析其在政策和教育方面的行动布局。
01 背景
区块链技术，是一种将共识机制、加密算法、数据存储、机制设计等集成的应用技术。区块链是建立在互联网基础之上的点对点 (p2p) 网络，于 2008 年 10 月首次应用于 btc 的协议中。目前，区块链技术正在向各行各业渗透，已被一些大型科技企业和创业团队所采用。其中，除了 ibm 较早涉及区块链领域外，微软、谷歌、亚马逊、百度、腾讯、阿里巴巴等科技公司均在积极部署区块链发展战略。
通证的大量出现源于区块链技术的发展，它将使得价值在互联网中得到更高效率、更低成本的发现与传递。与广义上的定义不同，这里的通证是指基于区块链等分布式账本技术的加密数字权益凭证，可被设计为一种或多种属性的权益证明。不同的通证往往对应不同的应用场景，其中，btc 和以太坊是最具创新性的两个代表。
btc 作为世界上第一个点对点支付系统，于 2009 年 1 月诞生，该系统中用作支付的btc可视为一种作为数字资产的权益凭证。在 btc 出现后的短短几年内，涌现出一批具有相似功能的通证，其中包括具有隐私功能或能够实现即时支付的支付类通证。具有隐私属性的通证（如 xmr、dash）已被暗网等非法交易场所接受，而具有资产属性或支付属性的通证（如 btc、ltc）也已被一些金融机构或支付企业所接受。
以太坊作为分布式应用开发平台 (decentralized application, dapp) 的公有链，于 2015 年 7 月上线，是第一个图灵完备的智能合约平台，其通证用于支付交易手续费和获取运算等服务。现有基础公有链上已经出现许多智能合约、dapp 的应用项目，但由于基础公有链上存在的可拓展性、安全性等瓶颈，尚未出现大规模应用的产品或服务。
随着技术的升级迭代和市场的分工延伸，如今的通证产业已然形成了一条相对完整的产业链条。在上游，产业组织主要包括硬件（芯片、终端，如 nvidia、amd、 bitmain 等）和基础设施（矿池、节点，如 btc）。在中游，产业组织主要包括基础链（通用基础链、垂直应用基础链，如以太坊、btc）及其搭载的协议与应用（技术协议、去中心化应用，如 ipfs、 0x、 cryptokitties）。在下游，产业组织包括基本的服务及其衍生的各类服务（资讯、交易所等，如coinmarketcap、 bitflyer）。
据统计，截至 2018 年 9 月，在全球的大类资产中，通证的市值只有 0.2 万亿美元，分别占黄金市值和证券（股票和债券）市值的四十分之一和千分之一。现有的各类通证具有资产、股票或债券的属性，该领域有着较好的市场空间。但是，对于新兴的通证经济，虽然具有提高价值传递效率、降低信任成本和交易信息透明等优点，但同时因去中心化、隐私性和全球化，带来了漏税、洗钱和监管跨区域等问题[1]。目前，多数国家的有关政策和教育还处于起步阶段，也有些国家已先试先行。其中，美国在这些方面的经验值得总结或借鉴。
02 美国关于通证的监管措施
2017 年，通证已然成为全球现象。各国政府的监管机构对如何对待这类新事物产生了分歧。迄今为止，绝大多数国家的中央政府都未将通证认定为法币，且没有明确支持通证，但这并不意味着这些国家都持严苛态度。事实上，每个国家都有不同的标准，而每一个看似微小的监管进程也在不同程度上影响 btc 及其他通证的价格。
日本作为 btc 交易量最大的市场，其监管政策的变动对整个市场意义重大。该国曾在 2018 年 4 月份修订《支付服务法》，承认 btc 是一种合法的支付方式，与此同时，日本金融监管机构对于通证交易所整改、落实反洗钱措施。 加拿大于 2014 年批准了 c-31 法案，这是世界上第一部关于通证的国家层面的法律。英国政府认可通证交易本身的合法性，但这类业务需要在金融监管局备案注册，且遵循与传统业务相同的反洗钱、反恐怖融资标准。与其他地区相比， 新加坡对通证的监管政策更为友好，该国政府推出的监管沙盒制度使得境内的通证业务处于相对宽松的监管状态。
美国在金融创新方面一直走在世界前列，尽管其关于通证的监管政策还有待完善，但目前来看，该国已经形成由多机构共同参与的联邦、州两个层面的监管体系。
美国联邦政府对通证的三重属性认定
货币业务属性
从联邦层面来看， 2013 年，美国财政部下设的金融犯罪执法网络 (fincen) 认定，btc 和其他通证在美国不属于法定货币，但并未否定其支付功能。如果买卖双方均认同以通证出售及购买的方式，该笔交易即为合法。通证的使用属于“货币业务”的一种，需要满足反洗钱 (anti-money laundering, aml) 的法律规范[2]。相关公司需要承担记录、保存交易信息和报告、配合调查的责任。
证券属性
与此同时，美国证券交易委员会 (sec) 将通证视为一种证券，因此通证发行方、交易所等机构均属于其管辖范围。美国商品期货交易委员会 (cftc) 也表示，通证是一种商品，如果有必要，也可能将其纳入监管。
资产属性
除此之外，税法也是影响通证监管的重要方面。美国国税局 (irs) 将通证视为一种资产而非货币，所以投资者应该及时报告其应税收益[3]。
美国联邦政府对通证的四大监管措施
联邦层面的诸多机构相继出台关于通证的监管政策，围绕资金流动所涉及的四大重要环节进行把控。从市场准入、通证转移、消费者保护、反洗钱等方面实施监管。
市场准入政策
2015 年 5 月 7 日，纽约州金融服务监管机构 (nysdfs) 发出第一个通证业务经营许可证 “bitlicense”，此举开创了对纽约州通证业务进行审慎监管的先河。此后，凡是想要从事通证的传输、保管、存储、控制、管理、发行、买卖以及兑换业务的机构，都必须获得相应的许可证后方可经营。
通证转移政策
2013 年 3 月，美国金融犯罪执法网络 (fincen) 发布了针对从事“可兑换的虚拟通证”交易的金融市场参与者的指引规则，明确银行保密法(bsa)适用于创建、获取、分发、交换、接受或传播通证的人员或机构[4]。
消费者保护政策
2013 年 7 月 23 日，美国证监会 (sec) 下设的投资者教育和宣传办公室发布投资者提醒，告知投资者使用通证可能存在的诈骗风险。 2014 年 5 月 7 日，美国证监会 (sec) 再次发布投资者提醒文件，提醒投资者 btc 和其他通证的投资风险。 2014 年 8 月，美国金融消费者保护局 (cfbp) 发布了关于通证的消费者指引文件，对普通投资者给予投资建议和指导[5]。
反洗钱 (aml) 政策
美国《爱国者法案》要求，企业需要建立客户识别机制，在账户建立及管理过程中，了解相应的客户信息，保存相应的数据记录。这类政策也已延伸到通证行业。美国联邦金融机构监察委员会 (ffetc) 建立了银行反洗钱信息库，监管机构要求，货币服务提供者及货币转移服务商也需要建立相应的反洗钱机制，遵守反洗钱程序。
美国州政府的监管态度：重视风险提醒，开放程度不一
除了来自联邦层面不同机构的监管，美国各州对通证及其背后的区块链技术也有不同的监管立场。除去各州政府均重视对投资者的风险提醒之外，其对于通证的开放程度也相差较大。
自 2014 年开始，至少有 10 个州的监管当局（如加利福尼亚州和新墨西哥州）发布关于投资通证业务的警告。而自 2016 年各州政府的监管机构所刊发的条例来看，其对通证的态度相差颇大，部分州政府反对，部分对此类活动表示不关注，此外也有部分州政府支持此类活动的开展。
综上所述，美国政府关于通证的监管制度有两大特点：从形式上看，既有联邦法规，又有各州规则；从监管内容来看，该国十分注重对通证业务开展者的资质和交易流程进行监管，同时辅以对投资者的风险教育和保护。以上措施对于通证行业的起步、发展、风险防范大有裨益。
03 美国关于通证的合规建设
通证合规化的重要一步：证券型通证
2017 年是 1c0 集中爆发的一年，1c0rating 数据显示，约合 70 亿 美元的资金通过 1c0 的方式被募集[6]。相比于 2016 年，融资金额暴涨 28 倍。 1c0 本质上是在项目方开发一项基于区块链技术的项目前期，通过出售该项目的通证来募集资金，用于项目的后期发展。随着通证市场的日趋成熟， 1c0 相关的诸多问题很快暴露出来，募资数额不合理、资金使用不透明、项目迟迟难以落地、项目方涉嫌操纵市场甚至是诈骗等乱象时有发生。同时，部分资金的非理性涌入可能对金融市场造成冲击和破坏。这样的冲击促使世界各国政府开始思考采取何种措施进行监管。
由于大部分通证自带的金融属性，以及通过 1c0 的形式进行融资相比传统 ipo 方式并没有受到很好的监管。世界各国政府倾向以证券的标准对通证进行监管，并试图使其合规化。其中，美国的通证证券化进程最为领先。证券型通证 (security token) 这个概念在 2017 年 7 月由美国证监会 (sec) 进行判定。同年 11 月份， sec 发表声明： “现阶段发行的大部分通证都具有证券属性，因此需要接受 sec 监管。 ”[7] 该种募资模式以及通证属性符合 sec 对证券属性的定义，根据 sec 对证券的监管条例有以下优点缺点：
(1) 对证券的推广渠道进行监管
“以证券的标准对 1c0 项目的推广渠道进行监管”：对于市场来说，从源头抑制虚假夸大宣传，确保市场上流通的信息真实可靠，保障投资者的利益。对于项目方而言，宣传被把控让项目方由“广告”宣传的方式转变为由项目质量宣传的方式，短期而言会减少 1c0 市场的规模但有利于市场长期发展。
“sec 要求证券不能在报纸，杂志，公共网站，电视以及广播等公共传播手段以及以广告或者通告以目的展开的研讨会的途径进行宣传。1c0 兴起之时，项目方往往通过媒体，行情网站，新闻网站等渠道对通证发售情况进行宣发。此举导致项目的宣传点由如何落地解决现有问题转移到如何使其发行的通证在二级市场表现更好。同时，部分媒体、新闻网站通过与项目方合作对其项目夸大甚至虚假宣传导致行业乱象丛生，直接损害了投资人的利益。若限制其推广渠道，一来可以维护投资者利益，二来可以让项目方更多地思考如何通过提高项目质量吸引用户投资。虽然对于项目方而言减少宣传渠道可能对其产生一定的负面影响，但通过遵守合规吸引场外用户将有利于整个行业生态的良性建设。
(2) 对证券购买人的资质进行审核
“对证券购买人的资质进行审核”： 1c0 的募资范围集中在小型投资者，对资质进行审核减少了募资范围以及项目的参与度。同时限定购买者资质便于监管，并且高净值投资者往往有更好的分辨能力，利于理性市场的发展。
“sec 要求所有的证券购买者都为认可投资者，并且发行者确保对其认可投资者的身份与资质进行必要的验证。”
相比于传统募资形式来说， 1c0 一大优势在于其参与广度，以积少成多的理念进行资金筹集。传统 1c0 只通过 aml 以及 kyc 等步骤对投资人的基本背景进行进行核实并不审核其投资资质。如果对投资者的投资资格进行门槛限制（部分项目也会限制投资门槛，但大多以个位数 eth 为门槛）。直观来说，对于项目方而言减少了其募资数量因为一定数量的投资者被拒之门槛之外。从另一个角度来说，1c0 门槛较低不仅利于项目方拥有更广的募资范围同时也可以吸引更多人参与到项目的建设中。在区块链没有大范围的被主流所认同的情况下，提高投资门槛几乎等同于切断了其主要融资手段，这也是为什么大部分项目方不愿意被“证券化”的主要原因。
但无法否认的是，一旦证券通证募资满足合规要求被市场认可，优质的项目将拥有更丰富的募资渠道并通过区块链技术为社会带来更好的发展。如何根据通证募资的特性来进行合理的过度而不是粗暴的一刀切处理，是美国证监会需要思考的问题。
(3) 主动披露项目信息
“要求主动披露项目信息”：信息透明公开化，降低投资风险。 同时便于区别通证和证券的用途从而制定监管政策。
“sec 要求：
公司主体对公司拥有财产以及其业务目的进行介绍；公司主体对发行的证券进行介绍；公司主体对公司管理进�...