前言：
近日，财政部发布财办金〔2017〕92号文，正式部署ppp项目库清理工作。南京卓远对此作出及时反应，并安排多位资深ppp项目咨询师分领域逐条对该政策文本进行深度解读，干货满满。今天为大家带来深度系列解读之二：ppp项目绩效付费机制分析，针对92号文“严格新项目入库标准”中第三条“未建立按效付费机制”不得入库的要求进行解读分析。
在ppp项目数量与总投资规模屡创新高的大背景下，“规范”毫无疑问将成为今年ppp的关键词，从《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预[2017]50号)明确提出地方政府应当规范政府与社会资本方的合作行为，推进ppp项目信息公开，到近期出台的《关于规范政府和社会资本合作(ppp)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号文)严格新入库标准，集中清理已入库项目。ppp项目规范化政策的出台虽在意料之中，但是仍将对市场造成广泛影响。
ppp项目要以运营为核心，发挥社会资本的优势，提高公共服务供给效率。但从实际情况看，当前参与ppp项目的多为施工企业，既不愿意承担运营风险，也不具备运营能力，主要通过施工获取利润。同时，一些地方政府也更看重“上项目”的短期目标。两方“一拍即合”，导致部分项目“重建设、轻运营”的倾向仍然严重。此次发布的财办金〔2017〕92号文中关于三类不得入库的情形中，明确了未建立按效付费机制的项目不得入库。本文将以此为契机就ppp项目绩效问题进行分析。
一、关于ppp项目绩效评价的已有政策
在财办金〔2017〕92号文发布之前，国家各部委在ppp相关政策中都对绩效评价提出了约定，具体如下表所示：
虽然政策方面对ppp绩效评价提出了要求，但是由于约束力不强，缺乏强制措施，实际运行中往往流于形式，尤其是对于政府付费类项目。一些政府付费类项目，通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式，或者将少部分可用性付费与运营绩效挂钩，提前锁定政府大部分支出责任。实际上都是由政府兜底项目风险，偏离了ppp模式的初衷。
二、财办金〔2017〕92号文关于绩效评价的政策解读
财办金〔2017〕92号文将项目绩效付费明确列为了新项目入库的前置准入条件，未建立按绩效付费的ppp项目不得入库，可以避免ppp领域重工程轻运营的现象进一步恶化。该条款具体内容如下：
(一)通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的ppp项目不得入库
该条主要针对一些项目中对产出较为模糊、没有完善的绩效考核体系的项目，在运营期无法有效的进行考核，或是有绩效考核体系但考核指标与项目实际产出不符，实际上是“对空考核”的情形。因此，新入库ppp项目时需要有明确的项目产出及合理的绩效考核体系。
(二)政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的ppp项目不得入库
当前ppp项目中政府付费或可行性缺口补助项目较多的采取了年金公式、财金[2015]21号付费公式或它们的变形公式，体现的全生命周期内的付费较平滑。但是现实中也有一些项目在政府支付环节存在不合理现象，例如：有的项目约定运营初期政府回购社会资本股权，或是建设期结束后对建设费用一次性结算支付;有的项目虽然将可用性付费即建设投资按照公式平滑了，但对于运营中将维护、大修等费用并没有按照全生命周期平滑处理;有些地方政府为了短期内多上项目在合作初期设定较少付费而在后期支付大额费用，或者为了降低近期“财承压力”，特别去调整数据，回避项目“前期支付责任”。上述不规范的现象实际都会造成政府财政支付责任在短期内的较大波动，对财政造成较大负担，需要得到严格规范。
(三)项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的ppp项目不得入库
对于绩效考核与可用性付费不挂钩或挂钩比例过低的ppp项目，项目竣工验收合格后，社会资本方的绝大部分费用即固化了，项目运营期间的绩效对其影响微乎其微，使得有些社会资本对项目运营不重视，运营效果不理想。此次将绩效考核结果与可用性服务费挂钩及30%的占比要求的明确为ppp新项目入库的前提，其目的是为了约束社会资本的长期运营责任，而不是仅仅做施工。
三、小结
毫无疑问，财办金〔2017〕92号文关于绩效考核的要求以及30%挂钩的红线作为ppp项目入库前置条件势必会加大部分项目的落地难度，但ppp项目质量会越来越高，越来越符合政府推广ppp模式的初心，在未来，ppp市场将更合规，更重视运营。
2017年11月10日
一、关于举办ppp项目与资产证券化及产业投资基金运作模式解析专题培训班
培训时间和地点：
2017年12月6日—9日（6日报到） 昆明
2017年12月14日—17日（14日报到） 长沙
二、关于举办农业ppp项目全流程操作暨田园综合体、农村产业融合发展示范园建设专题培训班