作者：诸建芳、刘博阳（诸建芳为中国首席经济学家论坛副理事长，中信证券首席经济学家）
要点
● 个人所得税改革的触发因素来自：1）现行的个税体制与收入情况的适应性较差，2）经济平稳发展需要财政税收政策改革释放活力。我国现行的个人所得税制度制定于2011年。7年间，居民收入的绝对值和结构已经发生了较大的变化，但个税内容一直未变。因此目前的税收制度已经无法适应当前个人收入的增加以及收入结构的变化。此外，经济正在恢复新的平衡，财政税收政策具有更大的空间促进经济稳定发展。
● 本次税收改革的主要亮点绝不仅仅在于5000元的起征点，更重要的是确立了新的税制体制，改革的主要亮点在于“小综合”+“多扣除”。新的个税制度改变了个税发展38年来使用的分类计征方式，形成了综合所得的篮子。《草案》中提出“将工资薪金、劳动报酬、稿酬和特许权使用费、等4项劳动性收入进行综合征税（其中劳务报酬、稿酬、特许权使用费等三类收入在扣除20%的费用后计算纳税），居民个人按年合并计算个人所得税，非居民个人按月或者按次分项计算个人所得税”。其中将4项劳动性收入合并相比于成熟的综合计征中将大部分所得合并的方式，我国本次改革可以称之为“小综合”。个税改革增加设立了专项附加扣除，包括子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金以及赡养老人等支出。而起征点针对的是综合所得减去扣除项等之后的剩余所得进行征收的，因此不能单独的评价起征点5000是否合适，而要考虑所得的篮子有多大，以及扣除有多少。例如，尽管纳税人工薪收入可能是两万元，但如果其体现在扣除项上的生活成本过高，则可能扣除之后的剩余所得都不会高于起征点。反之，如果纳税人收入仅为8000元，但因为没有扣除，最后的税基可能并不会低于前述高收入者。总之，从税收制度角度看，“小综合”+“多扣除”标志着我国个人所得税改革进入一个新的阶段。
● 个税税制改革效果显著，初步测算改革后个人税后实际收入比之前提高约10%。将会利好消费、教育、医疗和房地产等行业。由于本次个税税制的调整，使得应纳税额的计算变得更加复杂。因此考虑到调整后税制的要求，本文使用了cfps（2016）的数据对微观主体在个税改革前后的个人所得税进行了计算。计算结果显示，保守估计个税税制改革应该至少使个人税后实际收入出现约10%的提高。另外，考虑到教育费用、医疗费用房租等纳入到个税税收篮子进行扣除，必然会拉动居民的相关需求。但因为具体的扣除细则尚未公布，影响程度有待进一步观察。总体来说，个税改革可能会利好消费、教育、医疗和房地产等行业。
● 国际经验比较发现，此次个税改革实现了多个方向的突破，但我国个税制度改革仍需进一步深化。结合英国和日本发达国家的成熟的个人所得税制度分析，我们认为我国的个税制度仍然需要在以下几个方面继续深化改革：第一，所得范围要继续扩大，加强各项税收之间的协同性；第二在计征主体上要逐步实现家庭计征的方式；最后是要考虑收入变化与通胀情况动态调整起征点，继续简化累进税率。个税日后的改革将会坚持尽可能地体现生活成本或者群体、地域的差异，形成更为合理公平的税基，真正实现减税效果。
----------------
2018年8月31日，十三届全国人大常委会第五次会议表决通过《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》（下简称《草案》）以157票赞成，2票反对，11票弃权，表决通过。新个税法将于2019年1月1日起施行，2018年10月1日起先对工资薪金所得施行最新起征点和税率。从十八届三中全会开始，我国落实税收法定原则成为财政领域的重要的改革任务。预期到2020年前要全面落实税收法定原则。因此为实现这一目标，今、明两年是税收改革的关键之年，预期将会有更多的立法规划被提上日程。今年年内主要推进的税法改革有个人所得税改革、消费税改革、房地产税改革和进一步的减税降费的改革。
本篇文章主要对本次提出的《草案》中的改革内容进行具体分析，结合国际比较与数据分析以得出个人所得税制的改革方向和对经济可能产生的影响。
个人所得税改革的主要考虑
个人所得税经过200多年的发展，已经形成了成熟的理论体系和实践经验。我国在当前进行个人所得税改革主要有以下两个原因：一个是目前的税收制度已经无法适应当前个人收入的增加以及收入结构的变化；另外一个原因是经济发展恢复新平衡，财政税收政策具有更大的空间促进经济稳定发展。
变与不变：7年间，收入的绝对值和结构发生了较大的变化，个税税法一直未变
国际上个人所得税已经有200多年的发展历史，但我国由于历史原因，直到1980年9月10日第五届全国人大代表大会第三次会议才通过了我国建国后的第一部个人所得税法律——《中华人民共和国个人所得税法》。从1980年至今38年的时间里，我国个税税法经历大大小小十次左右的调整，上一次较大力度的税法调整是2011年，大部分调整后的税法一直沿用至今。从税法改革的及时性来说，目前的税法有待快速改革适应新的经济情况。以个人所得税的免征额为例，1980年我国初征个人所得税时，免征额设为800元；2005年对免征额进行上提，到1600元；紧随其后2008年又将免征额增加到2000元；最后一次免征额的改革则是2011年，将个税免征额定为3500元。从2005年开始每三年一次的免征额调整较为适应大众的收入变化，但2011年至今已过去7年，免征额一直保持不变，而且除此之外，大部分的个税税法内容都没有变动。因此“变”与“不变”的冲突大大削弱了个税应发挥的社会收入分配的调节功能，同时也增加了本次税改落地的必要性。
经济发展恢复新平衡，财政税收政策助力经济平稳发展
2018年，中国经济在经历了一段时间的改革和调整之后正在逐渐恢复新的平衡，货币政策相机抉择空间首先受限，财政税收政策助力经济发展反而空间很大。自我国经济发展进入新常态以来，受益于供给侧结构性改革，我国宏观经济政策主要聚焦在“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”等五个方面对经济结构进行调整。截至目前，我国“三去一降一补”改革效果显著，产业结构成功转型不断升级。今年以来，改革更加坚定推进去杠杆，强调去杠杆是当前经济金融三大攻坚战的主要内容。但考虑到如果坚持经济杠杆的去化，货币政策对经济实行相机调节的空间有限。但相应的，不论是从民生项目还是税收体系的调整，财政税收政策反而有更大的空间助力经济平稳发展。
7月23日国务院常务会议明确指出：“要更好发挥财政金融政策作用，支持扩内需调结构促进实体经济发展；确定围绕补短板、增后劲、惠民生推动有效投资的措施。”对于“积极财政政策要更加积极”的表述，我们认为下半年财政政策将会有较多的行动确保宏观经济平稳运行。而“减税降费”是一直以来的重要的财政政策，对经济的影响也较为长期。所以本次个人所得税的改革也是当前总体经济发展的需求。
“小综合”+“多扣除”成为本次个税改革核心内容
“小综合”+“多扣除”：更好地贯彻公平原则，调节收入分配
《草案》最初在6月19日提请十三届全国人大常委会第三次会议审议，并且由财政部长刘昆负责对本次修正案进行解读。根据刘昆的解读，我们发现，本次个税税法的改革亮点在于“小综合”+“多扣除”，而非当前市场讨论较多的5000元起征点和累进税制。个税改革草案提出后，市场主要关注的点在于5000元的起征点相对于人们的工资收入是否过低，新的累进税制是否合适。但是我们认为这样的讨论误解了本次个税改革的主要内容。新的个税改革实现了计征方式由过去28年以来使用的分类计征的转变，将税基的计算建立在综合4项劳动性收入以及进行专项扣除和专项附加扣除的扣减，因此仅仅关注起征点的高低或者单独的用工资收入衡量起征点是否合适显然不太恰当。本次改革的亮点在于我国个人所得税税制的里程碑式的改革。
税收制度的设计主要包括计征模式、征税范围、扣除项目、税率结构和征管方式五个部分。前四项是个人所得税开展的方式和内容，最后一项是其征收的保障。而“小综合”是指计征方式的改变。我国一直以来个税的计征方式是分类计征，即政府规定个人的哪些类别的所得需要征税，同时规定每一类的税率结构等其它内容。与分类计征相对应的就是综合计征，个人的全部所得，不分来源和性质，都纳入课税范围。我国目前实行的分类计征的优点就是在使用源泉扣缴的征管方式上，纳税人到手的每一项收入都是税后收入，方便政府进行征收管理，有效地防止偷税漏税。而综合计征的优点就是能够反映个人的真实收入，更能体现个人所得税应该发挥的收入调节的作用。在我国个人所得税刚刚起步之时，采取分类计征的方式不仅能够提高征收效率，同时也因为简单易行对税收系统的征管要求不高。但随着我国经济日益增长，社会贫富差距不断扩大，个人所得税应该承担更大的社会再分配的调节功能，因此分类计征的税收体制已经不能够满足目前社会需求，引入综合计征将是我国个人所得税制改革的长期方向。
本次《草案》中提出“将工资薪金、劳动报酬、稿酬和特许权使用费等4项劳动性收入进行综合征税，其中允许劳务报酬、稿酬、特许权使用费等三类收入在扣除20%的费用后与工资薪金一起合并计算个人所得税，非居民个人按月或者按次分项计算个人所得税”。其中4项劳动性收入合并作为“小综合”的计征方式，从税收制度角度看，标志着我国个人所得税改革进入一个新的阶段。
本次所得税改革的另外一个亮点就是“多扣除”。我国目前个税征收中的扣除主要是五险一金。理论上来说，从兼顾公平的角度来考虑，个人所得税的税基应该是扣除了费用之后的净所得。例如本人或者家庭的基本的生计费用和其他作为影响公民福利的开支如医疗费用、教育费用、灾害损失、赡养老人等。因此在扣除项以外的才是个人所得税的税基。但结合实际，五险一金的扣除并不能体现出个人或家庭承担的实际生活成本，而且远远小于实际的生活成本。同时，也没有体现出地区间的差异，一二线城市在高物价高房价高教育成本的背景下，与三四线城市的纳税者具有同样的纳税税基。
因此在这样的背景下，本次《草案》在“小综合”变大税基篮子的前提下，也增加了多项费用的扣除和家庭联合申报制度，以此促进税收制度的公平性。根据《草案》内容，改革后的税基为所得减去专项扣除、专项附加扣除和依法确定的其他扣除后的余额。专项扣除主要指五险一金，包括居民个人按照国家规定的范围和标准缴纳的基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等社会保险费和住房公积金等。特别的是，《草案》设立了专项附加扣除，包括子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息和住房租金等支出。这样的扣除办法能够更好地改善上述提到的生活成本差异和地区差异的问题。在扣除项的扣除方法上，主要分为确定数额的扣除、确定比率的扣除和确定数额和确定比率相结合的扣除方法等三种。但目前《草案》中并没有明确扣除项将以什么样的扣除标准，使用什么的样的扣除方法进行扣除。后续专项附加扣除的具体做法将会很大程度影响纳税人的个人所得税支出，因此需要密切跟踪。但不管怎样，生活费用的扣除和家庭联合申报的提出，对我国所得税制度的发展都是十分重要的转折。
“降税率”+“5000起征点”：优化税率结构，中低收入群体获益
尽管本次税收改革的亮点在于“小综合”+“多扣除”。但是个税起征点由3500提高到5000，以及税率结构的调整都引起了市场的广泛的讨论。大部分人都认为起征点的提高对中低收入群体利好，但是也有个别观点认为，本次起征点的调整相比历史调整来说力度较小。因为从2011年至今7年间一直都没有对所得税起征点进行调整，因此考虑到7年间工资收入的增加以及通胀因素，本次的起征点并没有实现实质的提高。但我们认为，新的个税法改革将会使得现有的税收体制出现一个根本性转变。所以在考虑起征点是否合理的时，要充分考虑起征点在新的税基中扮演的角色。之前起征点的设计主要是针对“工资薪金”所得项目进行起征前的扣除，因此可以认为是工资中保障人们基本收入的预留。同样的，在人们收入结构日益多元化的今天，在个人所得税的税基中考虑引入“小综合”则将个人的收入而非工资作为一个考虑的标准，同时“多扣除”也将个人或家庭的生活费用进行了考虑，这两点对于税基改革意义重大。因此在这个基础上考虑起征点的数额才能够合理判断起征点高还是低的问题。
另外，《草案》同时也对税率结构进行了调整。在“小综合”基础上计算出的综�...