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来源：《农业经济问题》2018 年 03 期
作者：金书秦1，韩冬梅2，吴娜伟3
单位：1. 农业部农村经济研究中心；2. 河北大学经济学院；3. 环境保护部环境发展中心
畜禽养殖是农业面源污染的最大来源，也是水体环境治理的重要方面。畜禽污染治理的根本途径是粪便资源化利用，2014 年以来，国家出台了一系列促进畜禽粪便资源化利用的政策。
本文依据建立的政策评估框架，通过对相关政策的分析和初步评估，发现三方面问题：一是主要责任部门的目标与国家目标仍然存在较大差距；二是政策的约束性管控措施偏离政策目标，带来衍生问题甚至阻碍资源化利用；三是激励措施落实不到位。针对政策目标不衔接的问题，各部门应以实现国家目标为根本，调整自身目标，或明确由其他部门“补缺”；针对管控过严问题，已经有新的政策在“纠偏”，具体执行效果仍有待观察；针对激励不到位的问题，应当责成各地加大执行力度，或者出台更具有操作性的细则。
一、政策评估背景和意义
畜禽养殖业是我国农业的重要组成部分，其产值仅次于种植业。据国家统计局统计显示，2015 年牧业总产值已达到 29780.38 亿元，占农林牧渔业总产值的27.8%。近年来我国生猪出栏量在7 亿头左右（图 1），但可以看到，2014 年后环保政策的不断加压，我国生猪出栏开始呈现大幅度减少，2015 年较2014 年全国减猪量2686 万头，2016 年又进一步减少2323 万头，2017 年有所回升，但存栏量却进一步下降。
环保压力的背后是养殖业发展带来污染问题也日益严重。《第一次全国污染源普查公报》显示，2007 年，我国畜禽养殖业的cod和氨氮排放量分别为1268.26 万吨和71.73 万吨，占农业源cod 和氨氮排放量的95.8%和78.1%，占全国cod 和氨氮排放量的41.9%和41.5%。2012 年，我国规模化畜禽养殖cod 和氨氮排放量为1099 万吨和63 万吨，占当年全国总排放量的45%和25%，占农业源排污总量的95%和78%。规模化畜禽养殖业是农业面源的最大排放源，也是我国环境污染的重要来源。
伴随着畜牧业的快速发展，畜禽养殖污染治理问题逐步上升到政策层面。从2001 年开始，国家发布了一系列相关政策，如《畜禽养殖污染防治管理办法》、《畜禽养殖业污染防治技术规范》 (hj／t81—2001)和《畜禽养殖业污染物排放标准》(gb18596—2001)）等。主要以控制污染排放，实现污染安全处置为目标。2014 年生效的《畜禽规模养殖污染防治条例》是我国农村和农业环保领域第一部国家级行政法规，是农业农村环保制度建设的里程碑。该条例的出台，也标志着畜禽养殖污染控制的政策目标从单纯的污染控制目标向促进畜禽养殖业健康发展、推动化肥减量使用，实现种植与养殖业可持续发展等综合目标方向转变，具有十分深远的意义。2015 年以来，结合“十三五”发展规划的制定，国务院及农业、环保相关部委密集出台关于畜禽养殖污染治理的规划与文件，如《全国“十三五”现代农业发展规划》、《全国农业可持续发展规划（2015-2030）》、《水污染防治行动计划》、《关于推进农业废弃物资源化利用试点的方案》、《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》、《关于促进南方水网地区生猪养殖布局调整优化的指导意见》、《国务院办公厅关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》以及环保部、农业部联合印发的《畜禽养殖禁养区划定技术指南》等。这些规划与文件，从畜禽养殖污染的源头减量、过程控制、资源化利用等方面形成了较为系统的畜禽养殖污染防治政策体系，并突出“农牧结合、循环利用”的治理新思路，对有效解决畜禽养殖污染问题提供了政策支撑与路径指引。
习近平总书记在主持中央财经领导小组第十四次会议时指出，“加快推进畜禽养殖废弃物处理和资源化，关系6 亿多农村居民生产生活环境，关系农村能源革命，关系能不能不断改善土壤地力、治理好农业面源污染，是一件利国利民利长远的大好事。”农业发展不仅要杜绝生态环境欠新账，而且要逐步还旧账，要打好农业面源污染治理攻坚战。防治畜禽养殖污染是农业部门贯彻习近平总书记重要指示精神、治理面源污染的重要工作抓手，也是推进农业可持续发展的重要政策措施。
近年来的实践表明，上述政策措施出台，对优化我国畜牧生产发展布局，构建与资源环境承载能力相匹配的畜牧业发展，推进畜牧健康养殖与清洁生产体系，促进农牧结合与畜禽养殖废弃物资源化利用，有效保护农业农村环境等方面，发挥了重要作用，但受不同部门对政策目标认识上的异同，政策手段依然沿袭工业环境治理的方法，以及地方部门在执行政策过程存在偏差等因素的影响，实际的政策效果距目标仍有一定的差距。因此对现有的畜禽养殖污染防治政策体系进行评估，既是判定政策实施效果、发现政策执行过程存在问题的需要，更是进一步优化完善后续政策，提高政策实施针对性与实效性的需要。
几乎所有的环境政策构成的最主要部分即是政策的目标和实现目标的手段。目前理论界关于环境政策评估的方法和内容等也大都从此方面展开。如董战峰认为政策执行后在多大程度上在预定时间内实现了政策目标，是判断政策是否成功的重要标志。portney, paul r 指出目标的制定和手段的选择往往是多方博弈的结果，因此需要关注关系人的利益需求。宋国君, 金书秦等以及crabbé a, leroy p 认为，除了对政策执行真实绩效的评价，判断政策的执行效果，还要分析政策执行过程和结果好或不好的原因，分析影响政策执行效果和效率的因素，作为政策修订或后续制定新的环境政策的依据，目的是保证政策执行效果，提高政策执行效率，降低政策执行成本，实现政策执行的公平性。王学峰则从更广泛的角度指出政策评估还需要考虑政策本身对于社会经济等方面的影响。
本文立足“十三五”，是针对中国畜禽养殖污染防治政策的中期评估，旨在更好地促进终期目标的实现。因此本文不过多评价政策实施的效果，而是主要从政策制定和实施的角度，评估政策目标和手段设计以及执行中存在的问题，主要关注两方面问题，一是政策目标是否明晰；二是政策手段是否合理、可行。
二、中国畜禽养殖污染防治政策评估框架
1政策目标的评估
是否实现政策目标，以及政策实施在多大程度上实现了政策目标，这是判断政策效果的终极判定标准。从政策目标本身来讲，目标的制定需要满足科学性、完整性、可行性、一致性和系统性的要求。具体评估内容包括：政策目标设计是否科学、目标表述是否准确、目标是否可以满足主要利益相关者需求、目标实现程度是否可测量、是否存在明确的时间节点以及目标是否具有一定弹性；不同层级、不同部门间涉及同一目标时，管理对象覆盖范围是否相同，目标指向是否一致；国家目标在地方层面是否有更加细化的实施细则及方案。
2政策手段的评估
政策手段服务于政策目标，是达到政策目标的具体方式和途径。根据政府管制程度，政策手段可分为命令控制型、经济激励型和劝说鼓励型三类。农业生产和排放具有分散性和无序性等特征，无论从农业发展、污染监管成本还是管理国际经验角度来看，农业面源管理更多倾向于使用经济激励手段。畜禽粪便污染既具有点源的特点也具有面源的特点，由于其自身的特殊性，还具有经济特征。将其视为污染排放还是可以利用的资源，也是政策手段选择和评估的依据之一。
当前，在畜禽废弃物资源化利用方面，主要采取的有命令控制型政策手段和经济激励型政策手段。命令控制型政策手段一般适用于较为紧迫或时间、目标确定的环境问题，但需要有明确的法律依据和严格的监管机制，约束性是其最突出的表现，因此明确其适用边界是实施中首先需要解决的问题，否则会造成过高的社会成本。经济激励型政策手段最大的特点是对政策对象的持续激励性，因此必须经过科学的设计。同时，经济激励型的政策手段对于政策执行的外部条件较为敏感，包括完备的市场机制以及其他各项政策的配合等。劝说鼓励类的政策往往作为前两类政策手段的补充，在所有环境领域都可以发挥作用，但是时效性和确定性较差。实际中，三类政策手段在实施中往往结合在一起发挥作用。
不同政策手段的选择需要依据环境问题的特征和特定的政策目标要求。对其有效性的评估主要包括三个方面：一是政策手段的选择是合适、是否符合目标要求；二是政策手段本身在设计上是否合理，是否体现了政策手段自身的特点和要求；三是政策手段在执行上是否可以落实，政策手段实施的外部条件是否满足，是否存在偏离政策目标的情况，是否存在政策之外的干扰因素。
三、对当前中国畜禽养殖污染防治政策评估的初步结论
1政策目标逐步明确和细化，但仍存在表述不一致的情况
总体而言，我国目前关于养殖业发展和环境保护相关的政策体系已经初步建立。《畜禽规模养殖污染防治条例》（以下简称《条例》）的出台，标志着畜禽养殖污染的控制从单纯的污染控制向着促进畜禽养殖业全面健康发展转变。推动农业绿色发展，实现农业现代化的总体目标已经明确。《条例》第一条指出：“为了防治畜禽养殖污染，推进畜禽养殖废弃物的综合利用和无害化处理，保护和改善环境，保障公众身体健康，促进畜牧业持续健康发展，制定本条例。”该条例的主体内容总体上是鼓励畜禽粪便的综合利用，而不是以达标排放为目标，这是对畜禽粪便在内的农业污染治理提出了新的发展方向和解决手段。基于《条例》提出的总体目标，中国陆续出台了一系列的规划和方案，对畜禽养殖污染控制和综合利用提出更细化的阶段目标。表 1 归纳了主要政策对于畜禽养殖污染治理到2020 年的目标表述。
最先对畜禽污染治理明确提出量化目标的是农业部2015 年4 月发布的《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》，该意见提出到2020 年“规模畜禽养殖场（小区）配套建设废弃物处理设施比例达75%以上”。同年5 月，由国务院同意，农业部牵头、国家发改委等8部委共同制定的《全国农业可持续发展规划（2015-2030 年）》则提出“养殖废弃物综合利用率分别达到75%以上”，2016 年由国务院印发的《全国农业现代化规划（2016—2020 年）》沿用了这一表述，并且标注为约束性目标，也就是说“养殖废弃物综合利用率达到75%以上”上升为国家目标。尽管目标数值都是75%，但是分析几个文件中关于目标的表述，可以发现差异巨大。
一是覆盖的范围不同
农业部提出的目标针对的对象限于规模养殖场，而国家目标的75%并未加以规模限定。中国畜牧业协会数据显示，2014 年中国年出栏500 头以上的规模猪场为41.8%，另据农业部综合测算，2015 年全国畜禽养殖规模化率为54%，也就是说农业部目标覆盖的范围约为我国畜牧业养殖总量的一半左右。
二是目标的结果指向不同
农业部目标的考核指标是“配套建设废弃物处理设施”，而国家目标指向则是“综合利用率”。由于设施的配置和运转都有成本的发生，因此在设施和环境治理效果之间还有两步之差：一是设施的处理能力，能否保障场区粪便的全部无害化；二是设施的运转情况，有了处理能力还要运转，也就是说设施是否有效运转。从工业污染治理设备的运行情况来看，设施处理能力不够，或者有设施不运行或不满负荷运行的状况时有发生。
有鉴于此，2017 年6 月国务院发布的《国务院办公厅关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》进一步明确“到2020 年全国畜禽粪污综合利用率达到75%以上。规模养殖场粪污处理设施装备配套率达到95%以上”，从文件出台的时间和文件的层级来看，未来的目标应以该表述为准。该目标首次区分了综合利用率和装备配套率，并且对将后者的目标提高了20 个百分点，可以说是对畜禽粪便资源化利用提出了更高的要求。
2政策手段不断丰富，但执行和落实上存在缺陷
畜禽养殖污染控制的政策手段不断丰富，从单一的命令控制手段为主，转向命令控制和经济激励相结合的方式。在经济激励手段的运用方面，推进信贷、补贴、合作、政府购买等多种形式共同发挥作用。如《农业部关于加快东北粮食主产区现代畜牧业发展的指导意见》（2017）提出了推进信贷担保、价格保险等方式提高畜禽养殖现代化的支持力度，“积极探索通过政府与社会资本合作、政府购买服务、以奖代补、风险补偿等方式，支持产业整合升级和做大做强。”这些都促进了畜禽养殖污染防治政策的不断完善以及政策效率的不断提高。但在政策手段的具体落实上还存在着一些问题。
（1）约束性政策手段的执行有所偏离。首先，禁限养政策执行过度。《畜禽规模养殖污染防治条例》中明确了四类区域应划为禁养区。《水污染行动计划》则�...