作者：中建政研投融资事业部总经理 刘存京
从上世纪90年代到现在，这二十多年的时间，平台公司相关政策变化调整非常大。总体来说，地方政府投融资体制改革基本可分为两个阶段：第一个阶段是1994年到2014年，这二十年时间可称为平台公司阶段；第二阶段是2014年43号文印发到现在，我们称为政府债券+平台公司+ppp阶段。43号文的出台，平台公司被剥离政府融资职能，整个投融资体制发生了根本变化。
现在，我们先重点梳理下几个核心政策文件。
图 1 地方政府投融资体制改革的基本阶段划分
1995年起实施的原《预算法》规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。地方政府不列赤字，核心问题在于地方财政不能融资不能借钱。2014年，新《预算法》以及43号文更改规定：一是地方政府可以通过发行债券的方式融资；二是剥离平台公司的政府融资职能；三是可通过政府与社会资本合作（ppp）融资。
自2014年以后，整个地方投融资体制发生根本变化。到目前为止，整个地方投资体制合规的融资模式有以下几种。第一个是政府直接发债，第二个是ppp，第三个是购买服务（仅限于棚改与异地扶贫搬迁），第四个是政府投资/引导基金。除了这几种方式，其他包括融资代建、政府购买服务建工程、建设租赁、土地收储租赁等严格来说都是违规的。
当前，政府合规的城乡建设的核心资金来源渠道，可归为三类。第一类是财政自有资金，财政拿自己的钱办自己的事。第二类是政府的债务资金，拿明天的钱办今天的事。第三类是社会资本，政府如果要做一个项目，财政拿不出钱，发债发不出来，那只能寄希望于社会资本来投资。这些社会资本，包括ppp、商业化的招商引资，甚至包括转型后的平台公司，整个投资都属于社会资本投资
2014年43号文之后，整个地方政府投融资体制发生了根本转折，随后出台的一系类文件对地方政府投融资体制也产生了重大影响，包括2015年88号文、国办发42号文，2017年的50号、62号、87号文等，以后有机会我们再详细讨论。
重点关注陕西省近期发布的《关于推进我省融资平台公司转型发展的意见》。从国家层面，没有一个统一的融资平台转型的指导意见的情况下，陕西省的意见做的相对较早，比较靠前的。在陕西之前，包括湖北、河南、重庆都陆续出台了一些文件，但是目前来看，陕西的影响力比较大。陕西省的文件应该说是前几年平台公司政策的汇总版，对于资产、债务、公司的市场化转型、政府支持等规定比较详细。
分类推进融资平台公司市场化转型，最早是在2010年19号文就出现了，2017年的重庆文件也有类似规定。剥离平台公司政府债务这个规定也在很多地方都有体现。其中有一点需要强调,鼓励运用ppp模式化解债务,tot、rot化解债务也在积极试行推广。
还有一个是平台公司转型后的支持，其中一个是加大对于公益性行业的投入，去年发改委发布文件，鼓励地方国有企业加大对公益性项目的支持，可是没有明确支持模式。在陕西的文件中，相应的对支持模式解释的比较清楚。第一个是项目代建、委托经营等交给平台公司。第二个是资产注入也有明确具体的规定，如安排预算资金、划拨矿产资源，包括公租房、廉租房的注入，有一些具体的举措。第三个是关于融资担保，2017年就有类似的规定，包括在省级、市县级通过设立担保公司来支持平台公司市场化融资，给平台公司增信。第四个是加强对转型后公益类国有企业融资的财政引导支持力度，转型后企业融资，在税收上、水电气热价格调整补贴上有支持政策，等等。
根据当地平台公司反馈，目前还是缺乏具体落地的举措，比如实施机构、推进小组、工作计划等还没有更详细的文件，但后期会有配套的文件出台。从陕西的文件可以看出，目前平台公司的转型目标还是很明确的，但是在落地阶段还是会遇到很多的难题。
我们再来探讨下融资平台公司转型的几个具体问题：
第一，平台公司转型方向。十几年前，大家都在提城市运营商的概念，这是非常成熟的一个理念，整个城市的建设、经营、水电气热、物业、公交，所有的系统都可以作为城市运营的大范畴。但是，经过十几年对于城市运营的探索，目前来说，这个定位应该做一个拓展。有两个方向：第一个方向是国有资本投资运营公司。前几日，国务院发布国发〔2018〕23号文，《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，平台公司可看作国有资本投资运营公司的一个1.0版本。我国的国有企业，国资体系分布非常有意思。从中央层面，央企占了大多数；第二个层面是省级的国有企业相对比较优质；在地市级层面，除了东部沿海一些发达地区，以及其他地市级中一些好的国有企业之外，真正市场化运作的国有企业相对比较少。90年代末21世纪初，很多区县的国有企业已经改制或者剥离了，至少从地市、区县级的层面，未来地方国企的改革、国资的整合、国有体系的搭建一定是基于平台公司的转型，所有核心的国有资源、资产一定会向市场化的平台公司聚集。第二个转型方向是城乡运营商，或者说城乡投资公司，这个范围更广。从2017年乡村振兴战略提上日程，湖北、河南、山东一些地方都在做乡村振兴试点，其中平台公司起了很重要的一个作用，包括土地指标交易换位、基础设施，包括美丽乡村、特色小镇等项目，都会有平台公司参与进来，完全依赖社会资本难度比较大。所以说未来很多地方的平台公司从传统的城市向乡村去拓宽。
第二，关于平台公司转型的路径、主体的构建方式。平台的公司发展转型一般都是从这几个方面去探索实施：第一个是债务问题，有些县市可能前几年政策利用的比较好，债务问题就比较严重一些，有部分地区相对融资可能少，那就不存在债务问题。第二个是资产的整合注入，传统的平台公司已经树立了资产的思维或者模式。从我们现有的角度讲，未来公司发债融资要遵循“六真”原则——真公司、真资产、真项目、真支持、真偿债、真现金流，强调公司的真资产、真现金流等。我们现在希望把公司的业务、权限、现金流整合到位，让公司真正的有造血能力，实现公司自身信用增值。
图 2 平台公司资产注入示意图
第三，项目包装和融资模式。最早是bt，后来是政府购买服务，接着是ppp，并且ppp是目前唯一合规方式。近期很多地方出现了融资方式的变种，例如abo，都是政府购买服务演变来的，都是违规的方式。
第四，未来市场化业务方向。可以总结为三个板块，即bof。b是基础设施建设，o是城市运营，f是金融服务和产业投资。对区域平台业务定位，实际上就是对整个区域所有资产和资源的系统整理。
第五，平台公司主体构建。实际上就是公司的架构搭建方式，涉及到几个层面。从大的区域层面来看，参与方式不一样，情况不一样。架构的搭建没有明确的标准，适合自己的就是最好的。一般是考虑以下几个方面，首先尽量保证资源资产能够集中，保证这个效率最大化，资金集中、资源集中、人才集中包括管理效率高，这是第一个目标。其次是减少协调管理的难度，不同的系统它对应的职能不一样，不同地方会有不同的考虑。
第六，政企关系的转变。即要从政府和融资平台公司政企不分的“父子”关系转变为政企清晰“伙伴”关系，具体有以下几点转变：一是人员身份转变，行政事业单位转为企业身份，同时给予五年过渡期，当然这需要处理好背后的福利待遇等问题；二是要把交易规则谈清楚；三是未来项目模式转变，原来是简单的购买服务、直接借钱去做，未来则要按照ppp、委托代建等方式进行运作；四是涉及国资监管；五是公司的法人治理。
第七，公司内部管理体系搭建。一是人才体系问题。国企的人才问题是非常突出的，要让专业的人做专业的事，包括外部招聘专业人才，实行市场化薪酬，进行有效的考核管理等。二是组织架构问题。要做好公司内部管理体系的搭建，合理设置部门、岗位，以及母、子公司的权限划分。三是管理制度体系问题。合理的公司运营机制要设计好制度、流程和管理标准等。
总之，原来的国有企业或融资平台的管理体制，必须要有一个彻底的变革调整，平台公司转型才能运转顺畅。
（本文根据内部分享课程整理）