谈到vpn(“virtual private network”，“虚拟专用网”)这一词，人们往往会将其与“翻墙”相关联，或认为这是一个it问题而不是法律问题，又或者将使用vpn的行为与违法行为相等同。2016年11月7日，我国通过了《中华人民共和国网络安全法》（以下简称“《网络安全法》”），网络监管日益制度化，如何合规使用vpn也逐渐成为外资企业在中国经营时经常产生的疑问。笔者试图从现有法规出发，结合自身向多家跨国公司提供合规使用vpn的咨询经验，就我国政府对vpn的监管制度进行理清和梳理，并对在中国尝试使用vpn的企业，尤其是外资企业提出一定的合规意见和建议，避免法律风险。
一、vpn技术简介
在正式讨论政府监管之前，我们有必要就vpn的基本概念进行简单的介绍。简而言之，vpn即虚拟专用网络，是在网络的基础上建立的一种虚拟的，加密的，用于安全传输数据的传输方式。在大多数情况下，网络的通信信 息为明文信息，即未加密的信息。而明文信息容易被他人截获，导致企业的内部信息和文件被他人窃取。通过vpn技术，这些通信信息将可以通过加密方式进行传输。即使加密的数据被第三人获取，其也不能了解信息具体的内容。
现如今，vpn这项技术经常被外资企业用于远程连接企业服务器以及安全连接企业的服务器等目的。在目前情况下，大多数的跨国公司为了保证员工通过网络连接公司获取数据的安全性，会要求员工必须使用vpn方能连接公司服务器，访问公司邮件、员工文件等内部资料，以确保连接的安全性。
二、 我国对于vpn的监管现状
在《网络安全法》出台后，我们注意到，我国政府对于vpn的监管力度日益趋严。在2017年的1月，工信部发布了《关于清理规范互联网网络接入服务市场的通知》（以下简称“《通知》”）。《通知》要求：“未经电信主管部门批准，不得自行建立或租用专线（含虚拟专用网络vpn）等其他信道开展跨境经营活动。基础电信企业向用户出租的国际专线，应集中建立用户档案，向用户明确使用用途仅供其内部办公专用，
不得用于连接境内外的数据中心或业务平台开展电信业务经营活动”。通过该文我们可以看出，未经批准的vpn跨境经营活动被明确禁止。但基础电信企业提供的国际专线服务，则在用户内部办公专用的范围内被允许。
在之后的答记者问中，工信部官员就vpn回答了记者提出的问题，再一次明确了政府对于vpn的监管态度和原则，即：“外贸企业、跨国企业因办公自用等原因，需要通过专线等方式跨境联网时，可以向依法设置国际通信出入口局的电信业务经营者租用，《通知》的相关规定不会对其正常运转造成影响。”根据该官员的回答，我们可以得出,我国政府对于外资企业使用vpn的态度为：外资企业只要通过合法租用，即可自由使用该项技术，不会受到政府监管影响。
随着《网络安全法》正式生效以及vpn相关政策的出台，工信部就未经批准设立的vpn开始了整治活动。一些没有资质的vpn服务提供商不得不终止提供服务。据报道，美国苹果公司在中国的应用商店也依据中国政府要求，将部分vpn应用下架。[1]然而，有些企业和个人为了追求经济利益，不惜火中取栗，盗用工信部名号，并通过使用“ps”手段用于宣传自身的商用vpn服务。[2]尽管该虚假新闻被工信部紧急辟谣，但vpn服务对于网络用户，尤其是企业商用的重要性可见一斑。vpn这一技术是否合法，以及如何合法合规地使用该技术，成为了每一个企业和个人用户均需要面对的问题。
三、我国vpn相关法规的梳理
在分析vpn如何在中国合法合规地使用之前，我们应先了解我国对于vpn的相关法律法规。
首先，我国并未单就vpn相关服务或者技术出台过相关规定，但vpn作为一项经常被使用的电子通信的服务，受到我国电信相关的法律规制。由于企业在使用vpn时主要进行跨地区的信息加密传输。因此，跨境vpn应当被认定为一种国际的通信业务和服务，属于电信业务中的一种。《中华人民共和国电信条例》第五十八条和第六十四条明确禁止组织和个人擅自经营国际电信业务，并且要求在我国境内从事国际通信业务必须通过国际通信出入口局进行。
其次，《电信业务分类目录》2015年版就vpn进行了更加明确的规定。对国内虚拟专用网业务，增值电信业务的b13项进行了明确界定，即“国内互联网虚拟专用网业务（ip-vpn）是指经营者利用自有或租用的互联网网络资源，采用tcp/ip协议，为国内用户定制互联网闭合用户群网络的服务。”
而国际虚拟专用网则出现在了目录中的基础电信业务a14-4下。根据该项，国际数据通信业务是……利用国际线路或国际专线提供的数据或图像传送业务。尽管在该项中并未出现虚拟专用网或者vpn字样，但该项包含“利用国际线路提供数据的业务”，因此相较于基础电信其他子类，跨境vpn更应归入该项。
另外，《国际通信出入口局管理办法》
第二十二条则要求，“以经营电信业务为目的，通过互联网国际出入口设置虚拟网络的，应当报信息产业部批准。以内部使用为目的，通过互联网国际出入口设置虚拟专用网的，应当报信息产业部备案。”以上即为vpn有关的主要法律法规。综上可以看出，我国相关法规对于vpn的查处依据为，“未经电信主管部门批准，无国际通信业务经营资质的企业或个人，租用国际专线或vpn，私自开展跨境的电信业务经营活动。”即，只要经中国电信主管部门批准的有经营国际通信业务资质的企业和个人，可以依法合规在中国提供vpn服务，而以内部使用为目的的企业，备案后可以在中国依法使用跨境vpn服务。
根据上述分析我们可以发现，我国对于vpn服务根据是否跨境进行了划分。如果vpn服务只是为境内互联使用，则应当归属在增值电信业务分类下，而如果是外资企业需要使用跨境vpn，则服务的提供商必须具备基础电信业务的资质。即，外资企业如需使用跨境vpn，必须向有国际通信业务经营资质的企业或者个人租用。该观点也与根据工信部答记者问观点一致，即
“外贸企业、跨国企业因办公自用等原因，需要通过专线等方式跨境联网时，可以向依法设置国际通信出入口局的电信业务经营者租用，《通知》的相关规定不会对其正常运转造成影响”。
四、在中国如何合规使用vpn
那么，在中国合规使用vpn服务的问题关键则成为谁才是在中国有资质提供服务的企业。根据上述分析，如果服务商仅提供国内互联的vpn服务，则服务商仅需申请增值电信经营许可证。而对于外资企业所需使用的跨境vpn服务，则需要寻找具备国际通信业务经营资质的企业，或是设置国际通信出入口局的电信业务经营者。因此，我们可以认为，凡是没有具备国际通信业务经营资质的企业或是个人，其在中国开展相关经营活动均存在合规性的法律风险。而根据《电信业务分类目录》，跨境vpn应当被归为基础电信业务，我国目前基础电信运营商有中国移动、中国联通、中国电信以及中国广电。那么，是否可以粗略地认为，在中国目前仅有这四家企业有资格合规地提供跨境vpn服务？
笔者曾试图在工信部网站寻找跨境vpn的运营商名单，但工信部并未就此信息进行公开。通过互联网进行搜索，我们找到工信部同意中国联通、中国移动、中国电信设置在不同地区的国际通信信道出入口批复（如下图）。
可见，中国的三大运营商在部分地区具备合规运营国际通信信道的资质。为了确认，笔者向三大运营商进行了咨询，并且得到肯定的答复；三大运营商在不同地区、城市提供国际的vpn专线服务，而收费则按照不同宽带速率进行调整。需要注意的是，一些地区可能仅批准一到两家基础运营商运营，因此在该地区可能仅有一到两家公司能够提供跨境vpn服务。
笔者于2017年曾为美国某物联网企业就在中国合规使用vpn向某城市三大运营商进行咨询，并将运营商提供的vpn模式进行总结。由于时间间隔较长，相关信息可能因时间而变化。根据咨询结果，运营商目前提供点对点专线以及mpls-vpn两种服务模式。具体而言，mpls-vpn是指主要采用多协议标记交换（mpls）技术，构建企业内部专网，实现企业国内、外多个分支机构之间内部数据、语音、图像等多业务宽带连接。mpls-vpn提供灵活的策略控制，可以满足不同用户的特殊要求，在带宽价格比、性能价格比上，相比其他广域vpn也具有较大的优势。
点对点专线是指网络服务提供商给用户提供专用的信道，让用户的数据传输变得可靠可信，专线的优点就是安全性好，服务质量可以得到保证。不过，专线租用价格也相对比较高，而且管理也需要专业人员。另，由于跨境vpn需要搭建专线网络，需要外资企业提供在其他国家、地区的地址，方便运营商估算线路成本和具体费用。
mpls-vpn模式：
点对点专线模式：
五、总结
综上，通过对我国相关电信法规的分析我们可以得出如下结论，在我国目前只有基础电信运营商可以提供合规的跨境vpn服务，由其他企业或者境外公司提供的跨境vpn服务则存在合规的风险。而如果服务商具备增值电信相关业务等相关许可，则可以依法提供仅支持中国境内互联的vpn服务。而作为vpn服务使用者的外资企业，在中国可以向运营商合法合规地租用跨境vpn服务，由基础电信运营商为其搭建vpn服务。
但需要注意的是，该vpn服务只能在企业内部使用，且部分运营商要求vpn所连接的服务器不得具备公网ip地址，以及不得转租或是用于经营性的目的。此外，按照《国际通信出入口局管理办法》，以内部使用为目的，通过互联网国际出入口设置虚拟专用网的，应当报信息产业部备案。因此，使用vpn的企业应当依法进行备案。还需要注意的是，由于跨境vpn需要境内外服务器以及运营商的合作，还需要外资企业的公司技术人员实际与当地运营商进行沟通，并可能存在工期缓慢，在当地无相关合作运营商来搭建设备的情况。这些都是外资企业在中国合规使用vpn所应当要考虑的问题。
参考来源：
[1]苹果ceo回应在华下架vpn：政策执行力度增强，苹果守法http://thepaper/newsdetail_forward_1749544
[2]工信部：给创联vpn颁发首批业务销售许可证为虚假消息 http://chinar/newsfeeds/20170708/t20170708_523840066.shtml