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2019年地方债大开前门 专项债将破2万亿元
踩在风险与发展跷跷板上，地方政府债务治理于2019年伊始寻求着新的平衡。
踩在风险与发展跷跷板上，地方政府债务治理于2019年伊始寻求着新的平衡。
一方面，随着“稳增长”成为政府当前经济工作的首要任务之一，规范举债的“前门”越开越大。除了大幅增加地方政府专项债券规模，为“稳增长”提供有力支持之外，全国人大常委会近日也正式授权国务院提前下达2019年地方政府新增债务限额合计1.39万亿元。这意味着2019年初地方政府就可以发债搞基础设施建设，也可以“借新还旧”缓解偿债压力，这将发挥政府债券资金对稳投资、扩内需、补短板的重要作用，对冲经济波动压力。
提前下达的1.39万亿元新增债务限额将分配给36个省份（自治区、直辖市、计划单列市），这些省市再将各自获得的部分新增债务限额下达给下辖市县。
1月2日，浙江省财政厅提前下达了市县新增债务限额609亿元。浙江省财政厅称，这将进一步加快地方政府债券发行使用进度，保障省委、省政府重大决策部署中的重大项目资金需求，更好发挥积极财政政策作用。
另一方面，没有关严的地方政府违法违规举债“后门”将严堵。去年底的全国财政工作会议部署2019年财政工作时，三次提及防范化解地方政府债务风险，尤其是隐性债务。财政部近日印发的《地方政府债务信息公开办法》称，希望通过增强地方政府债务信息透明度，加强社会监督，来严格防范地方政府债务风险。而规范发债额度大幅增加，并加快发债进度，也将减弱地方违法违规举债动力。
专项债将破2万亿元
2018年12月19日~21日，中央经济工作会议在北京召开。会议指出，经济运行稳中有变、变中有忧，外部环境复杂严峻，经济面临下行压力。对此，2019年积极财政政策要“加力增效”，具体举措之一就是较大幅度增加地方政府专项债券规模。
为了稳增长，地方政府需要加大基础设施建设“补短板”力度，而筹资的合法手段之一就是发行地方政府债券。地方政府债券分为一般债券和专项债券，前者是针对没有收益的公益性项目发行且以一般公共预算收入还本付息的政府债券，后者则是有一定收益的公益性项目且以项目对应的政府性基金和专项收入还本付息的政府债券。
相比于地方政府一般债券，为有一定收益性项目筹资的专项债券规模增长迅速。
根据财政部数据，2015年首次发行地方政府专项债券额度为1000亿元；2016年增至4000亿元；2017年这一数字是8000亿元；2018年首次突破万亿元，为13500亿元。
不少券商预计，2019年这一额度将突破2万亿元。比如海通证券就预计2019年地方政府新增专项债券规模在2.15万亿~2.35万亿元。
“地方政府专项债券规模大幅提高是合理的，因为它的资金偿还不是靠税收，而主要靠项目自身收益，发债规模大小取决于市场需求，更多的是市场行为。目前债券市场需要稳健的固定收益，地方政府专项债券很有吸引力。现在判断2019年专项债券额度还早，超过2万亿元是有可能的。”中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云告诉财经记者。
财政部数据显示，2018年前11个月地方政府一般债券发行利率为3.89%，专项债券发行利率为3.9%。2018年新增专项债券也全部顺利发行。
依照惯例，2019年地方政府专项债券具体数字将在今年全国两会上政府工作报告中披露，交全国人大审议后终确定。
发债提速到一季度
尽管中央不断增加地方政府债券额度，但由于制度原因，发债往往拖到下半年，影响了地方政府新增债券的稳增长效果。
“地方新增债务额度需要在3月全国两会期间经全国人大敲定后，再分配给各省份并由省级人大批准，然后各省份再下达给市县并经同级人大批准，因此真正发债要到五六月份之后。”上海财经大学郑春荣教授告诉财经。
财政部部长刘昆在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上表示，近年来各地多数在5月左右调整预算，导致地方政府债券发行使用进度偏慢，出现上半年无债可用、下半年集中发债的情况。
以2018年为例，1~4月全国没有发行一只地方政府新增债券，第5个月才开始有百余亿元的新增债券发行，而2万亿元的新增债券发行集中在6~10月。
对外经济贸易大学教授毛捷告诉财经记者，地方债发行与使用期限错配，不利于充分发挥政府债券的使用效率、宏观调节功能。同时，这种错位也造成了债券市场基础资产供应的大起大落，对市场的利率定价、投资资金流动性、头寸管理等带来了一定的压力，也可能挤压债市其他基础资产的发行和交易。
为解决这问题，刘昆受国务院委托，希望全国人大常委会授权提前下达部分新增地方政府债务限额。
终，为了加快地方政府债券发行使用进度，保障重点项目资金需求，发挥政府债券资金对稳投资、扩内需、补短板的重要作用，更好地发挥积极财政政策作用，保持经济持续健康发展，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议决定：在2019年3月全国人民代表大会批准当年地方政府债务限额之前，授权国务院提前下达2019年地方政府新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元，合计13900亿元。
郑春荣认为，提前下达债务限额可以让地方债发行节奏更加平稳有序，地方政府可以提前做好规划，尽早安排重点工程项目推进，有利于稳增长的实现。
乔宝云分析，本届人大授权提前下达债务限额有五年期限，但未来延续的可能性很大，并会作进一步完善，形成长期制度。因为提前下达地方债务限额，让地方政府发债自然年度与预算年度周期相匹配，给地方政府发债应对上半年经济形势留下了空间，地方尽早“借新还旧”缓解了债务还本付息压力，是积极财政政策的体现。
地方债严管高压态势不减
在防风险攻坚战下，地方政府债务严监管高压态势不会削减。
“坚持从严整治举债乱象，对违法违规举债融资行为，发现一起、问责一起、通报一起，终身问责、倒查责任。”刘昆在近期全国财政工作会议上说，2018年财政部门坚持开好“前门”、严堵“后门”，牢牢守住不发生系统性风险的底线，2019年将采取更有力措施有效防范化解财政金融风险。
2019年，中央大幅增加地方政府专项债券额度，并加快发债进度，这其实更进一步满足地方基础设施资金合理需求，也间接削弱了地方违法违规举债动机。
近日，财政部印发了《地方政府债务信息公开办法（试行）》，从2019年1月1日起各地需要详细具体公布各类债务相关信息，包括违法而违规举债担保问责结果，并强化监督机制，财政部驻各地财政监察专员办事处对地方政府债务信息公开履行日常监督职能。
地方政府债务信息“阳光化”，将更好地发挥社会公众对地方政府举债融资的监督作用，在“问责”高压线下，地方违法违规举债将寸步难行。
毛捷表示，地方政府只能发行政府债券来融资，通过提前下达新增债务限额开大地方政府举债的“前门”，通过信息公开让“前门”更规范、更科学。
温来成认为，2019年将依法规范地方债管理，治理思路依然是“开前门，堵后门”。一方面，地方只能通过发债来融资，通过加大发债额度，提高发债进度和资金使用效率、透明度，来满足地方经济社会发展的合理资金需求。另一方面，在满足地方合理的融资需求下，继续加强问责违法违规举债担保行为，化解存量隐性债务风险，防范区域性系统性金融风险。
乔宝云告诉记者，2019年地方债监管将更加严格，而且更加务实。比如，去年地方政府隐性债务在性质上做了判断之后，今年将通过多种途径更加务实地逐步化解存量隐性债务，避免形成局部财政金融风险。
深圳加快释放土地空间 龙岗发展再度提速
今年以来，龙岗区24条黑臭水体治理共需征拆17.8万平方米建筑物，占全市拆迁量的31%。由于河道沿线土地及房屋权属极其复杂，历史遗留问题盘根错节，给征拆工作带来极大难度。区土地整备中心活用资源，对征拆红线进行大优化，创新“土地整备”和“城市更新”联动模式，共争取城市更新意向开发项目15个，征拆房屋224栋。
个与深圳市规划国土委签订规划国土改革实践框架协议，实施土地整备新探索；提前半年完成中央环保督察组交办的历史遗留建筑征收拆除处置工作；平湖街道“四条河”综合整治项目三年任务仅用一年时间就完成；全市率先建立土地整备公共法律服务专家顾问团，研究解决士地整备过程中的疑难法律问题；全市率先建立土地整备和房屋征收测绘与评估预选供应商库，进一步规范中介服务采购管理机制……
今年，龙岗区土地整备中心在区委区政府的领导下，坚持改革创新，利用委区规划国土改革实践框架协议契机，全力推进深圳市“拓展空间保障发展”十大专项行动，落实龙岗区“作风建设提升年”和“东进战略攻坚年”双年行动，对支撑建设东部中心的重大项目（利益统筹、产业用地、轨道交通和高快速路、治水提质、民生设施项目）进行系列攻坚，为全区各项基础设施建设和未来产业发展腾挪空间，目前已超额完成年度任务。
值得一提的是，在土地整备过程中，该中心创新“利益统筹单元规划”工作思路，采用“刚性管控+弹性引导”相结合的方式，以宝龙街道上井项目为试点，探索出“统一规划、政策联动、主体协同、分步实施”的片区统筹开发新路径，为全市土地整备利益统筹工作提供有益参考。
继往开来，龙岗区土地整备中心主要负责人表示，接下来，土地整备中心将按照区委“高水平大发展、强基础补短板、调布局留空间、优环境重管理”工作思路，以深圳市规划国土委和龙岗区签订的规划国土改革实践框架协议为抓手，结合“大学习、深调研、真落实”破解土地空间难题，推动重大项目、产业项目、民生项目等加速落地，为加快落实东进战略、高水平建设深圳东部中心提供用地保障。
打通土地整备“后一公里”
今年是全面贯彻落实党的十九大精神的开局之年，也是龙岗区“东进战略攻坚年”“作风建设提升年”，龙岗区土地整备中心深入学习贯彻党的十九大精神，以“大学习、深调研”推动“真落实”，把土地问题作为新时期龙岗发展的大瓶颈问题来攻坚。
今年2月22日，龙岗区召开2018年重点项目建设和征地拆迁攻坚行动动员部署大会，正式吹响今年土地整备和征地拆迁工作的号角。在龙岗区委区政府调动一切资源为征地拆迁服务的基础上，区土地整备中心成立工作领导小组，对全区土地整备工作进行布置落实。同时，结合推进“两学一做”学习教育常态化制度化工作，落实党风廉政建设各项工作，开展处级干部讲党课、观看专题纪录片和重温入党誓词等党建活动，筑牢广大党员干部职工的思想防线。
通过上层抓总和基层广泛思想动员，龙岗区进一步增强了土地整备系统内部成员的使命感和责任感，推动全体成员切实把思想和行动都统一到土地整备工作中来，为全区在重大产业、治水提质、道路交通、医院学校等急难险重领域破坚冰、啃硬骨头，为打通土地整备“后一公里”打下坚实基础。
在具体实践中，全区土地整备系统按照“支部建在连队”的思路，纷纷成立重点项目攻坚临时党支部，发挥党委的组织优势和党支部的战斗堡垒作用，确保土地整备工作能打胜仗、打硬仗。区土地整备中心工作领导小组则带领业务骨干，以“土地整备片区统筹规划研究改革”等四个专题作为调研内容，深入各街道一线收集手资料，拓展工作思路；结合政策宣讲会，赴社区解读委区规划国土改革实践合作框架协议中的土地整备内容和利益统筹政策，为广大土地整备工作人员普及政策理论知识。此外，在全区土地整备系统内部开展10年以上土地整备工作人员评选、优秀工作案例评选等活动，树立先进典型，激发广大员工工作热情。
值得关注的是，按照“任务对项目”的精细化管理要求，区土地整备中心将全年土地整备任务分解到47个重点土地整备项目中，并压实责任，将完成的任务目标以及工作进度在龙岗区政府大楼大厅进行公开展示，施工节点按期移交到哪里，红旗就插到哪里，营造出热火朝天、你追我赶的干事氛围。
此外，区土地整备中心与各街道签下“军令状”，定下明确的土地整备任务，纳入全年的绩效考核，并派出工作人员每月督办跟踪项目进展，节点移交滞后的街道和部门，“一把手”需说明原由，必要时龙岗区领导还将对其进行约谈，真正做到把工作压力转变为工作动力。
勇于创新
实现土地整备和群众利益双赢
拓展空间，就是拓展未来，面对土地整备过程中遇到的难题，尤其是历史遗留问题，该如何创新思维一举攻破？今年，区土地整备中心“以硬作风硬措施完成硬任务”的要求，在破解政策难题、提供精准法律服务，活用资源等方面打破陈规，勇于创新，按下土地整备工作“快进键”。
针对急需解决的部分特殊权利主体的补偿标准问题，如不符合“一户一栋”政策原村民住宅安置标准，已享受政策性住房的原村民外迁（出）户，原籍华侨及港澳台同胞货币补偿标准，多栋房屋累加合并计算安置面积等。区土地整备中心积极创新完善土地整备政策体系，对上述问题进行研究，提出方案报龙岗区政府后形成统一标准，确保征收补偿进度正常推进。
又如对部分重大项目在征收合法性文件不具备的条件下，区土地整备中心先启动征收前期工作，破解政策及资金难题，协调解决征拆红线滞后问题，采取超常规手段确保项目进度。其中，饮用水水源一级保护区项目、地铁14、16号线等项目表现为突出。与此同时，该中心对近两年来在治水提质、轨道交通等重点项目推进中涉及的创新政策、机制和措施进行收集整理，积极总结经验，也为解决上述问题打下良好基础。
再如烂尾楼土地权属该怎么确认？征拆房屋涉及到产权纠纷如何处理？面对这些法律层面的问题，区土地整备中心在全市率先建立土地整备公共法律服务专家顾问团，研究解决士地整备和房屋征收项目中遇到的疑难法律问题，同时建立公证服务团，设立绿色公证服务通道，简化工作流程，助推土地整备工作高效开展。
公共法律服务专家顾问团和公证服务团成功处理深圳市第三儿童医院项目中涉及产权纠纷的案例，就被观察人士认为是“两团”发挥作用的生动实践。该项目经过多次谈判无法达成一致意见，区土地整备中心借助“两团”力量，对该房屋采取证据保全措施后先行予以拆除，相关补偿资金则按照法定程序予以提存，终顺利完成拆除工作。
区土地整备中心的创新之举还体现在治水提质中的活用资源和优化设计等方面。今年以来，龙岗区24条黑臭水体治理共需征拆17.8万平方米建筑物，占全市拆迁量的31%。由于河道沿线土地及房屋权属极其复杂，历史遗留问题盘根错节，给征拆工作带来极大难度。区土地整备中心活用资源，对征拆红线进行大优化，创新“土地整备”和“城市更新”联动模式，共争取城市更新意向开发项目15个，征拆房屋224栋。同时，组织相关部门及设计施工单位进行现场勘查，对设计方案进行科学优化，大限度减少征拆量，共优化施工节点18个，减少拆迁量2.24万平方米。
锐意探索
以改革思维破解土地整备难题
土地空间不足、土地整备难度大是制约龙岗落实东进战略、打造深圳东部中心的大“拦路虎”。龙岗区2018年土地整备任务为1.8平方公里，年度土地整备计划项目有219个，项目数全市排名。面对工期紧、任务重、难度大的现状，区土地整备中心攻坚克难，锐意探索，不仅研究出“打基础，利长远”的工作新机制，还优化工作流程，为土地整备工作加挡提速。
在研究“打基础，利长远”工作新机制方面，区土地整备中心落实市委市政府关于开展较大面积产业用地整备的要求，并将其作为土地整备任务的重中之重全力推进，确保1平方公里较大产业用地整备任务顺利完成。
包括积极探索以留用土地+规划提容等利益共享方式，解决土地整备范围内国有已出让用地布局零散、利用率低、产业低端的问题，实现较大面积产业用地连片开发；探索以片区综合协调发展为目的的“立体”土地整备，坚持“大片区、大统筹、大开发”思路，突破现有土地整备整村统筹规划研究编制模式局限，打造土地整备利益统筹单元规划发展的龙岗样板；通过捆绑重大项目拆迁，落地一批规划容易实施的短平快土地整备项目，实现产业和土地布局微调整、发展格局大优化。
在优化工作流程方面，区土地整备中心协调规划国土、产权登记等部门简化流程，加快土地权属、产权信息核查时间，由原20个工作日压减至5个工作日内；同时，区土地整备部门靠前服务，聘请第三方专业公司来现场参与测绘复核及评估督导工作，当天固定测绘数据及评估价格，以便街道土地整备中心随后开展征收谈判，极大缩短各项工作的流转时间。
此外，区土地整备中心以提升工作效能，完成项目节点为目标，积极探索“准”“快”“细”工作机制。这突出表现在高效完成外环高速（龙岗段）土地整备任务的实践中，为此，深圳市外环高速公路投资有限公司还给区土地整备中心送来感谢信。据了解，深圳外环高速公路作为省市重点工程项目，需征用土地面积达190万平方米，房屋拆迁面积达10万平方米，使得征拆任务十分艰巨。
区土地整备中心利用上述工作机制高效完成任务。其中，“准”具体表现在指挥方面，制定外环高速征收工作方案及时间表，为项目精准落实提供“作战图”；“快”具体体现在决策方面，建立专门协调、解决外环高速项目所涉及的征收、建设等有关问题的交通建设协调小组；“细”主要体现在落实方面，通过采取“重点项目责任制”，将任务细化落实到具体科室和具体工作人员，确保任务全覆盖、管理无真空、落实无死角。
龙岗片区统筹开发探索获肯定
5月16日，龙岗区成为全市个与深圳市规划和国土资源委员会签订《深圳市规划和国土资源委员会龙岗区人民政府共同推进规划国土管理改革与实践合作框架协议》（以下简称《合作框架协议》）的行政区。
区土地整备中心主动作为，大胆创新，以强区放权和落实委区规划国土改革实践框架协议为契机，积极创新“利益统筹单元规划”工作思路，采用“刚性管控+弹性引导”相结合的方式，以宝龙街道上井项目为试点，探索出“统一规划、政策联动、主体协同、分步实施”的片区统筹开发探索。
“初，项目整备范围只有上井居民小组，面积约35公顷。为了防止产业空间碎片化，经综合考虑项目周边的协调发展，我们将规划研究范围进一步放大，现在项目规划研究范围面积接近455公顷。”区土地整备中心相关负责人表示，目前该项目已完成实施方案审批，正在推进片区规划审批。
据了解，受坪山站枢纽与龙岗中心城的双重辐射，上井整备项目是落实东进战略、建设东部城市中心的重要组成部分。此前的法定图则规划用地功能，往往向现状情况妥协，在上井社区利益统筹实践中暴露出用地功能布局不合理、交通设施难落实、政府收储土地不好用等问题。
深圳市有关领导对龙岗区探索片区统筹开发探索和试点工作予以充分肯定，认为龙岗区在土地整备方面的创新与探索走在全市各区前列，为全市土地整备利益统筹工作提供有益参考。
重点项目
完成情况
1.产业用地项目2018年市下达较大面积产业空间整备专项任务1平方公里。目前已完成整备106.24公顷，超额完成任务，并为宝龙老太坑（普罗吉医药园）、平湖南现代化铁路货场等重大产业项目提供用地保障。
2.轨道交通和高快速路项目外环高速龙岗段全面完成土地整备任务；东部过境高速公路已完成全部督查督办节点的征收任务；南坪快速路三期、梅观高速清湖南段市政道路工程移交施工率100%；地铁10号线全线各个节点均已进场施工；地铁14、16号线全面协调地铁施工进场；惠盐高速公路深圳段改扩建工程征收补偿工作已全面展开实施。
3.治水提质项目24条黑臭水体全面完成征收补偿工作，布吉水质净化厂项目完成土地征转工作并提交全部施工作业面，11个饮用水水源一级保护区项目，2018年6月底提前半年完成中央环保督察限期反馈意见指出的历史遗留建筑的征收及拆除处置工作，目前已完成土地征转，正在进行土地清理和移交工作。
4.民生项目龙岗区第四、第六、第七人民医院一期、区养老护理院等医院项目，仙田九年一贯制学校，深圳东部环保电厂配套进场道路、惠盐高速开口工程，坂田片区的石背路、稼先东路、坂田三号路等道路项目，一大批民生项目已完成房屋征收补偿工作。