作者：
赵周杰北京中设泛华工程咨询有限公司湖北分公司副总经理
马辉猛北京中设泛华工程咨询有限公司湖北分公司 总经理
张 肖北京中设泛华工程咨询有限公司湖北分公司 副总经理
本文大纲
一、片区开发项目的内涵及范围
二、片区开发ppp项目前期策划的内容要点
三、片区开发ppp项目的代际演化特征
四、模式对比及策划建议
五、其他建议
随着新型城镇化建设的不断推进，基础设施与公共服务领域的市场化范围正逐步扩大，以片区整体打包推行ppp模式成为重要方向。这类项目有投资规模大、建设周期长、业态组合复杂、影响因素众多等主要特征，极大地考验着决策者的综合决策能力。如何在前期确定一个适宜的合作边界，筛选出符合实际需求的公共产品及服务的产出目标，是事关片区开发项目成功与否的关键性问题。
但在实践中很多片区开发项目因迫于进度压力，加上决策部门缺少同类项目经验积累，照抄照搬“成功案例”，项目实施后发现要么未达到预期需求，要么超出了当地规划发展阶段，造成投资浪费或效率低下。也有不少项目的决策部门四处调研考察，希望广泛收集有价值的决策参考信息，但因为各地的现状情况及规划发展方向各有不同，在项目包内容策划上也千差万别，一时很难形成可操作的系统化经验，调研过程费时费力，结果却往往不甚理想。
本文通过梳理片区开发ppp项目的代际演变特征，总结不同条件的片区开发ppp项目的合作内容结构和运作方式的差异，给出相关项目包策划建议，供项目实施和理论研究提供借鉴。
一
片区开发项目的内涵及范围
“片区”的概念目前没有统一解释。一般认为片区就是一个区域分成的若干分区，在使用中分为横向片区和纵向片区两种。横向片区的直接对象是纯粹地理区域，只要形成了一定区域范围都可以称为横向片区；纵向片区是针对行政管理体制上的划分，指一个管理区域分成若干的派出性地位的“半下级”分区，纵向片区涉及权力关系[1]。在工程项目中采用的都是横向片区的概念，专指根据规划定位从一个区域划分出来的拟开发范围。
“片区开发”在我国现行有效的法律法规和政策中也没有明确的定义，实践应用中泛指在国家政策及当地规划范围内进行的一定区域内的一体化改造、建设、经营和维护等活动的集成。最初业内对片区开发的狭义理解单指土地一级开发。土地一级开发官方定义是“政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为”[2]。
1
第一代片区开发模式
可见，狭义的片区开发主要是由拆迁、土地平整、市政基础设施建设等内容组成的，本文称之为第一代片区开发模式。
2
第二代片区开发模式
后来在片区开发的统筹安排上更进了一步，在土地一级开发之外还打包了整区公共服务设施的建设、运营和维护等内容，这就是第二代片区开发模式的特征，该模式以形成片区内基础设施配套和公共服务体系的全覆盖为主要目标。当前的“产城融合”等建设发展理念，使片区开发的理念重心已由前两代以建设开发为主转向以服务开发为主。
3
第三代片区开发模式
因此，当前的政策规划和市场环境，催生了第三代片区开发模式，即在完成土地储备前期开发和公共服务体系配套的基础上，还增加了规划咨询、产业发展、招商引资、企业服务和社区治理等全流程的综合服务内容。
可见，片区开发的内涵越来越丰富，那么在具体的片区开发项目策划时，就需要根据片区规划的功能定位、建设开发时序考虑具体项目包内容取舍和包装问题。在不同规划目标下，就会产生不同子项目结构的片区开发项目。如连片旧城改造项目就属于第一代片区开发模式，园区基础设施和公共服务设施配套项目属于第二代开发模式，而产业新城类项目为第三代片区开发模式下的代表。
二
片区开发ppp项目前期策划的内容要点
通过前期策划科学确定合作边界，为项目核心交易机制的设计提供战略框架，是片区开发ppp项目的重要前期工作。合作边界直接决定了后期项目绩效评价体系的构建和片区规划发展目标的实现。在片区开发ppp项目中，项目包策划主要包括以下两个层次的内容：
第一层次是界定片区开发的总体目标是什么？对片区的城市功能属性和发展规划做出定位，据此提出项目的公共产品和相关服务的产出内容、构成及验收标准；
第二层次是基于项目产出需求确定项目包的具体构成、项目投资规模、建设开发时序等项目包策划环节的具体安排，包括项目包应包含哪些子项目和服务？如何规划各单项的实施节奏？实施过程中如何进行动态管理等内容。
三
片区开发ppp项目的代际演化特征
基于以上基本概念框架的研究，可以发现实践中具体的片区开发ppp项目也呈现一定的代际演化特征，每一代项目在项目包内容策划上有不同侧重点，反映出片区开发过程中的市场化程度由低到高的演变路径：
第一代片区开发ppp项目以拆迁、土地平整、配套基础设施建设和维护为主要业态组合，总体目标为提升片区基础设施配套水平，不妨称之为“片区开发1.0”，目前已极少作为单独的ppp项目出现；第二代片区开发ppp项目重点以片区基础设施和公共服务设施的建设、运营、维护及配套公共服务为主要业态组合，业内称之为“片区开发2.0”，该类项目在设施建设和运营维护之外，项目公司还可经营片区内的经营性和准经营性设施，并提供配套公共服务；第三代片区开发ppp项目在第二代的基础上增加了产业规划咨询、产业发展服务等延伸服务内容，总体目标为促进片区产业生态培育和目标产业的发展，暂且称之为“片区开发3.0”。该类项目实现了真正意义上全流程的市场化运作，是ppp模式在市场应用上的进一步拓宽，也是片区建设与发展管理的一种模式创新。
1
第一代片区开发ppp项目
1.运作方式
合作内容以配套基础设施的建设、运营维护、移交为主。多由政府方负责规划设计，项目公司根据设计要求完成项目建设，并在合作期内做好日常维护，确保设施完好。
2.回报机制
采用“政府付费”的回报机制。项目公司的具体回报资金来源于地方政府一般公共预算支出和政府性基金预算支出。
3.模式点评
土地一级开发可分为成片开发及分片开发两类。不管是何种开发形式，在《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目、加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号）文发布以来，“业内一直认为单纯的土地一级开发将不能再以ppp模式实施。究其原因，单纯的土地收储和前期开发工作，因土地整理完毕即交验，不存在后期项目运营环节，不符合当前国家主推的ppp模式内涵和特征要求”[3]。但是在合理策划的情况下，作为一个片区开发ppp项目的组成部分是具有可行性的。因此，对于片区内的土地一级开发内容，应结合区域规划发展方向，与其他公共服务类项目打包实施。
2
第二代片区开发ppp项目
1.运作方式
多由项目公司负责片区内规划设计、投融资、建设、运营、维护、移交等工作。多采用片区打包、一次采购授权、分期分类开发的合作模式。
2.回报机制
一般在捆绑了公共服务设施之后，项目公司具备了一定的经营操作空间，能产生一定的经营性收入来源。因此回报机制多采用“可行性缺口补助”的回报机制，具体回报资金来源多采用“2+n”模式：
“2”即政府的两种常规补助通道，地方政府一般公共预算支出和政府性基金预算支出。片区内土地整理、基础设施和公共设施的建设费用及回报优先使用政府性基金预算支付，公共服务的相关服务费支付及其他支出缺口通过一般公共预算支出进行补助。
“n”即项目公司多样化的经营性收益，包括但不限于片区物业管理收入、广告设施收入、停车位经营收入、配套商业经营收入、其他服务收入等。
3.模式点评
目前采用该模式的片区开发ppp项目占比较大，这类项目以完成片区基础设施和公共服务体系全覆盖为主要开发目标，产业规划和导入不作为项目公司服务内容，项目前期工作深度要求相对较低，前期推进进度较快。但因为未兼顾片区产业培育和发展目标，招商引资和产业培育工作后期由地方政府承担，政府方对市场化风险的管理能力往往不佳，可能会增加后期产业发展的不确定性风险。适用于地方政府已具备完整的产业招商资源和通道，只需要社会资本提供一个产业发展的基础服务平台的情况。
3
第三代片区开发ppp项目
1.运作方式
项目公司负责合作区域的规划设计、投融资、建设、运营维护、移交、产业发展服务等一体化的综合服务。其中要求项目公司/社会资本提供片区产业规划相关服务，对片区内的产业进行合理布局，在ppp项目合同中约定政府方将基于产业培育及发展服务的结果支付相应服务费。
2.回报机制
采用“可行性缺口补助”的回报机制，具体回报资金来源采用“2+n+1”模式：
“2”即政府的两种常规补助通道，地方政府一般公共预算支出和政府性基金预算支出。片区内土地整理、基础设施和公共设施的建设费用及回报优先使用政府性基金预算支付，公共服务的相关服务费支付及其他支出缺口通过一般公共预算支出进行补助。
“n”即项目公司多样化经营性收益，包括但不限于物业管理收入、广告设施收入、停车位经营收入、配套商业经营收入、其他服务收入等。
“1”即如果项目公司的产业发展服务产生了片区内的增量一般公共预算收入，则以该收入的一定比例向项目公司支付产业发展服务费。增量一般公共预算收入有剩余的部分还可统筹用于补助其他支出责任的缺口，有助于减少对存量一般公共预算收入的动用，缓解地方政府的支出空间压力[4]。
3.模式点评
近两年产城融合类ppp项目呈明显上升趋势。通过对第四批ppp示范项目的行业应用情况进行分析发现，与第三批相比城镇综合开发类示范项目呈上升趋势，已达15个，其中10个项目的合作重点为园区产业发展[5]。总体上看，产城融合模式下由市场需求引导片区开发和产业发展，便于一体化处理好片区开发、产业发展之间的关系，有助于解决产业发展滞后、产业发展与片区开发脱节等问题，更符合当前国家的政策规划和市场预期；也有助于在合作期内在政企之间创造更健康、牢固、可持续的合作关系。但该类项目对前期工作质量要求更高，前期需对片区产业发展有清晰的目标定位，通过调研和市场测试不断论证和优化决策方向，加深前期相关工作深度。此外，因为社会资本的综合专业能力直接关系到项目成败，需要通过更多事先磋商充分了解潜在社会资本情况，特别是对比研究产业发展服务方案；在后期项目实施过程中，还需要更细化的绩效考核工作，根据前期产业规划制定分阶段的产业培育考核目标。
四
模式对比及策划建议
第一代片区开发ppp
第二代片区开发ppp
第三代片区开发ppp
合作边界
片区内道路、管网等基础设施的投资、建设与维护。
区域内基础设施及公共服务设施的规划设计、投资、建设、运营、维护等，提供相关公共服务。
区域内基础设施及公共服务设施的规划设计、投资、建设、运营、维护等，提供相关公共服务、以及产业规划及产业发展服务。
业态特征
偏重基础设施建设
配套设施建设+公共服务
配套设施建设+公共服务+产业发展服务
合作目标
完成土地整理及n通一平提升片区基础设施配套水平。
完善片区基础配套和公共服务体系，提高公共服务质量和效率。
产城融合，完成产业生态培育，聚焦目标产业发展。
回报机制
采用“政府付费”的回报机制，来源地方政府一般公共预算支出或政府性基金预算支出。
“可行性缺口补助”的回报机制，项目公司收入来源一般公共预算支出、政府性基金预算支出、经营性和准经营性设施经营及配套服务收入。
“可行性缺口补助”的回报机制，项目公司收入来源存量一般公共预算支出、政府性基金预算支出、经营性和准经营性设施经营及配套服务收入，以及片区增量一般公共预算收入的企业分享部分。
合规性
不适宜直接作为一个独立的ppp项目运作
合规
合规
考核要点
/
考核设施的可用性及公共服务质量。
以分阶段考核产业发展目标实现程度为主。
优点
/
前期工作深度要求较低；潜在社会投资人较多；前期推进较快。
有助于一体化实现产城融合发展目标；激发社会资本产业服务积极性；有缓解存量一般公共预算支出空间压力；更符合片区开发ppp项目的政策导向。
缺 点
/
易导致片区开发与产业发展脱节；项目新增财政收入有限，对政府存量一般公共预算支出依赖较大。
前期工作深度要求较高；潜在社会投资人较少，尤�...